■ 热点三人行

　　公开招标中两家供应商同时中标并按比例供货的做法，是创新还是违规操作？业界人士看法不一--

　　访谈嘉宾

江苏省省级行政机关政府采购中心副主任 堵杏华

青岛市财政局政府采购监督管理处副处长 朱士龙

普华律师事务所律师、中共中央直属机关采购中心法律顾问 王国平

　　堵杏华

　　"一标两中" 合法性有待进一步论证，从现行相关法律法规中，可找出合法性的法律支撑，也可找出不合法的法律依据。另外，这种做法有利有弊，不能因为其存在履约风险就全盘否定。

　　朱士龙

　　《政府采购法》第四十八条"经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同"的规定，已经基本明确一标一中的原则，否则分包履行的规定就没有存在的必要了。

　　王国平

　　根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十一至五十三条规定，无论哪种评标方法，都应确定排名第一的供应商作为中标人，否则是否可以推出"一标三中"、"一标四中"都是合理的？

　　政府采购活动必须严格遵循《政府采购法》及其相关法律法规的规定。如果为了提高财政资金在政府采购中的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设功能的充分发挥，适当进行工作方法和操作管理上的创新是值得提倡的，但必须符合政府采购相关法律法规的规定。在《政府采购法实施条例》仍未出台的情况下，还要对相关的制度和程序进行补漏，以规范操作制度，维护政府采购的权威与秩序。对政府采购中的各种行为做出明确界定，避免政府采购中的随意性。

　　背景： 2012年12月，某市畜牧兽医局检测耗材采购项目公开招标，采购15万条"瘦肉精"快速检测试纸条，采购预算为170万元。

　　与以往一标只有一家供应商中标不同，在这一项目中，有两家供应商共同中标。按该市畜牧兽医局相关负责人的说法，这是"一标两中"。

　　该负责人称，考虑到试纸这一货物的特殊性，如果按照以往只有一家单位中标的做法，难以保证货物的质量，为了保证检测结果的准确性，一般至少需要两家供应商的试纸同时检测，以参照对比测试结果，因此采取了"创新"的评标方法。而且，两家单位同时中标也降低了采购风险，如一家在供货过程中出现问题，还有一家可以马上替补，保证供货不间断。按照需求，第一中标人分批供应50%的货物，第二中标人分批供应30%的货物，剩余20%将根据两位中标人的履约情况、货物质量等情况进行再分配。如一方在供货中出现问题，将对其供货数量进行再分配。

　　两供应商共中一标合法性有待商榷

　　《政府采购信息报》：在各种公开招标项目中，一标一中的合法性毋庸质疑，因此案例中"一标两中"的中标模式着实冲击了我们一直以来所持有的除联合体外只能有一个供应商中标的既有思维。但在《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中，都没有哪一条哪一款对政府采购公开招标项目中的中标供应商的个数问题做出明确的规定，因此该做法似乎并不违法，但是在实际招标活动中仍作为个案出现。那这种做法到底是否合法？

　　堵杏华：关于"一标两中"这一做法的性质，现行政府采购法律法规没有明确的界定，在我中心内部也存在两种观点。

　　一种观点认为是不合法的。《政府采购法》规定，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，必须依照法定程序。本案例中，采购人依据评标报告的推荐选出了两家中标供应商，分别提供50%和30%的货物，说明80%的货物采购遵循了政府采购的法定程序，但剩余20%的货物，评标报告中没有明确中标供应商，而是由采购人后期自行确定。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，必须根据评标委员会的评定结果来选中标人，采购人自主选择是违法的。但因为这20%货物的供应商是合同履行后期才能确定的，如果也实行评标委员会评审推荐，那时招标工作早已结束，这既不现实也不符合程序规定。所以，从这个角度说，这一做法是不合法的。

　　另一种观点认为是合法的。首先，该项目所需的货物全部委托代理机构，走了政府采购的程序，两供应商也均经评标委员会评定推荐最终由采购人选定的；而供应剩余20%货物的供应商也是在评标委员会推荐的中标候选供应商中选出的，并未在推荐名单范围之外选择，所以从这点说是合法的。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中也指出，评标工作结束后，采购人可按评标报告推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商，也可事先授权评标委员会直接确定中标供应商。可以看出，该规章是承认采购人在整个招标活动中的主导作用的，不管是代理机构还是评标委员会，都是为采购人的项目服务的。案例中的采购人并没有授权评标委员会直接确定供应商，所以有权从评标报告推荐的候选名单中按顺序选择中标供应商，但法律没有明确规定采购人只能从中选择一家。

　　朱士龙：严格从法律法规层面分析，"一标两中"的做法是不合法的。

　　《政府采购法》相关条款中虽没有对政府采购公开招标项目的中标供应商数量作出明确规定，但第四十八条"经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同"的规定，已基本明确一标一中的原则，否则分包履行的规定就没有存在的必要了。另外，"一标两中"意味着一个标有两个投标人受益，这显然有违政府采购公平、公正的原则。

　　《招标投标法》第四十一条规定了中标人应符合下列条件之一：能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。这条规定既符合市场经济的规律，又体现了优胜劣汰、公平竞争的原则。因此在同一标包中，几乎不存在不同投标人的投标文件响应情况和报价完全相同的情形，一标有两个中标人的可能性也就不存在。

　　《招标投标法实施条例》第五十五条规定："国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。"这进一步明确了中标人的惟一性。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十一、第五十二和第五十三条规定，评标委员会要按顺序推荐中标候选供应商；第五十九和第六十条规定按照中标候选供应商排名顺序确定中标供应商。而该项目最终同时确定了两名中标供应商，与财政部的规定相悖。

　　作为一个政府采购项目，其招标采购活动首先应依据《政府采购法》，同时按照财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》办理；其次，如果《政府采购法》没有规定，其他相关法律法规有规定的应从其规定，也就是上述《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的相关规定。而"一标两中"的做法是没有法律依据的。

　　王国平：这种做法缺乏法律依据，根据财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十一、第五十二、第五十三条规定，无论采取哪种评标方法，都应当确定实质响应招标的排名第一的投标供应商作为中标供应商，因此确定两家中标供应商的做法有违相关规定。

　　而且，采购人所谓"一般需要至少两家的试纸同时检测以参照对比测试结果"的说法与实际操作之间也有矛盾之处。按照上述说法，应当同时采购数量相等的产品才符合要求，但实际操作却是第一中标人分批供应50%的货物，第二中标人分批供应30%的货物，剩余20%根据履约情况进行再分配。如一方在供货中出现问题，将对供货数量进行再分配。如果这种方法合理，那"一标三中"、"一标四中"是否也是合理的呢？

　　但如果该项目所在地有关立法、地方性法规或规章允许这种操作方法则另当别论。但即使如此，也不代表其合法性无任何瑕疵。