■ 热点三人行

　　采购人以项目紧急为由强行组织无预算采购，资金支付环节纠纷不断，专家表示-

　　本期嘉宾

甘肃省财政厅政府采购办公室副主任 陈  军 

安徽省政府采购中心副主任 邓建成

广西壮族自治区政府采购中心法律顾问、律师 沈德能

　　主持人

　　本报记者  张斌伟

　　"应编尽编"是政采基本要求

　　采购人落实采购资金的主要途径就是编制政府采购预算

　　主持人：在各地大力推行"应编尽编"、"无预算不采购"的情况下，本次采购为什么能得以执行？请您结合工作情况，分析说明当前实现"应编尽编"还存在哪些困难？

　　陈军：政府采购预算要求做到"应编尽编"是对的，同时还要强化预算的执行刚性和约束力。

　　然而，目前一些省（区、市）的财政支出大多依靠转移支付和专项资金，有些项目年初难以确定，还有一些项目因为不确定因素较多，年初无法预知，像上述案例中的情况，在采购实践中不时就会发生。

　　所以，采购预算与采购实际脱节的问题在一定范围内是存在的，采购预算的追加和取消也都有可能发生，要实现"应编尽编"和"无预算不采购"，目前还有一定的难度，但这应该是政府采购制度改革努力的方向，必须要坚持。

　　邓建成：《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。也就是说，采购人编制预算并得到批准，是执行政府采购的前提条件，事先根本没有编制预算，肯定不能按正常程序实施项目采购。当然，紧急采购除外。

　　《政府采购法》第三十三条规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。

　　有人把政府采购合同称为"金合同"，原因在于政府采购资金在项目开始前就完全得到落实，只要供应商忠实地履行合同，采购人就能按照合同要求如期付款。

　　采购人落实采购资金的主要途径就是编制政府采购预算。如果由于种种原因项目资金未能编入预算而又必须进行采购，采购人应该在采购活动开始前想办法落实资金，否则就不应发生采购行为。

　　从本案例的情况看，项目采购前资金并未得到落实。当地财政部门虽然在付款环节对学校的付款问题进行了干涉，却无法改变资金未得到落实的事实。在资金没有落实的情况下强行组织采购，不仅会影响项目实施，使本来并不复杂的问题复杂化，还会对政府采购的公信力产生极大的负面影响。

　　沈德能："应编尽编"、"无预算不采购"是开展政府采购活动的基本要求和必须严格遵守的原则，但采购实践中相关各方却不能完全做到。预算编制不系统、不科学、不完善，以及长期形成的随意增减预算的习惯，导致某些情况下无法完全按照已经编制好的预算执行采购。这一现状也与当前财政预算编制过于原则，缺乏具体、细致的要求有关。

　　资金支付应按合同约定执行

　　政府采购资金支付主要依据采购人和供应商签订的政府采购合同当中的约定来执行

　　主持人：关于政府采购资金支付，相关法律法规很少涉及。财政部、工业和信息化部2011年年底制定的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第九条规定，鼓励采购人在与中小企业签订政府采购合同时，在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业适当支持。采购人应当按照合同约定按时足额支付采购资金。

　　各地在落实这一办法时对此项规定进行了细化。武汉市明确要求，在控制履约风险的前提下首付款比例一般不低于50%，累计付款不超过3次。

　　请您结合本项目情况和本地实际，谈一谈在确保履约风险最低化的情况下，如何实现支付政府采购资金和维护供应商权益的最佳契合？

　　陈军：上述案件中有关资金支付的问题，如分期付款、付款比例、付款进度等，我想采购文件中一定有明确的约定，供应商递交询价采购文件时，对学校的要约也是接受的，通常情况下，采购合同也会对资金支付问题进行明确。

　　相关法律对双方当事人的合法权益都有相应的保护条款，只要严格按照《政府采购法》、《合同法》执行就行了。如果单方违约，如何解决争议、如何保护权益、如何处罚违约，合同中和相关法律法规都有规定。我们不能只对采购环节进行依法管理，政府采购全过程都应该依法进行。

　　上述案例资金支付环节的有关违约责任，已不单是《政府采购法》调整的范围，应依照相关法律程序予以解决。

　　邓建成：从提供的案例材料看，本次采购中的一些做法明显与政府采购法律法规相违背，具体包括预算编制、项目资金落实、采购方式选择三个方面。

　　首先，该市政府采购中心在资金没有得到有效落实的情况下即着手组织采购明显不妥。"学校的想法是通过分期付款组织采购，一年内付清全部货款。"这种"想法"是否得到了财政部门的认可，我们不得而知。如果没有得到财政部门的书面认可，本次采购不仅是无预算采购，也是资金没有落实情况下的采购行为。

　　其次，本次采购选用的采购方式也有不妥。为了充分体现政府采购的"三公"原则，《政府采购法》把公开招标作为主要采购方式，规定凡达到当地政府规定的数额标准的项目，都必须进行公开招标。"因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。"

　　纵观本项目采购出现的纠纷，根源在于该中学对编制政府采购预算不重视，没有将未来的工作计划与政府采购预算编制结合起来，仍然沿用传统的思维与做法，率性而为，导致在没有预算、资金没有落实的情况下强行组织采购，最后无法按照合同付款也就在所难免。

　　沈德能：目前的法律法规对采购人不按照合同约定支付采购资金应当承担的行政责任没有规定，各地政府采购监督管理部门可以就这个问题出台管理性规定，以规范相关各方的行为。同时，可以推行政府采购合同范本，在合同范本中明确政府采购资金的支付约定，把这个约定作为政府采购合同的必备条款，要求签订合同的采购人和供应商不得改变，必须执行。另外，政府采购监督管理部门在合同备案过程中要加强审查，如果发现合同内容改变了必备条款的约定，则坚决退回，要求采购人和供应商修改合同。

　　目前政府采购资金支付的问题主要有：签订政府采购合同时，个别采购人串通供应商改变采购文件中关于合同款项支付的条款，或者通过签订"补充协议"变更采购文件的支付条件，在履行合同中违约不予支付、不足额支付、延期支付等。

　　政府采购资金支付主要依据采购人和供应商签订的政府采购合同当中的约定来执行。依法签订的政府采购合同具有法律效力，各方都必须严格执行，否则就要承担违约责任。

　　《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；第一百零九条规定，当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。这里所说的"要求"包含向采购人和其主管部门提出要求、按照合同的约定提起仲裁或者向人民法院起诉。

　　在未实行财政资金国库集中支付的地方，政府采购监督管理部门可以就采购资金支付的问题出台管理性规定，以加大管理力度。在实行财政资金国库集中支付的地方，国库集中支付部门可以与政府采购监督管理部门一起协商确定政府采购合同范本中的支付条件和条款约定，并严格按照合同约定及时足额地把合同金额支付给供应商。