■ 热点三人行之工程采购监管②案例介绍

　　上海工程采购：协同监管 政采效果好

　　编者按  在《政府采购信息报》 5月23日举办的2012政府采购夏季沙龙上，上海市政府采购中心工程部部长金丁和综合管理部副部长徐舟，以及广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能 律师，共同对财政部门应如何做好工程采购监管这一热点话题进行了深入分析和探讨。今将其讨论成果编辑为一个专题（含制度分析、案例介绍和政策建议三部分） 予以刊登，与读者共享。

　　参与嘉宾

上海市政府采购中心工程部部长 金　丁

上海市政府采购中心综合管理部副部长 徐　舟

广西壮族自治区政府采购中心法律顾问、律师 沈德能

　　金丁：管采分离前采购中心对工程采购的预算执行有一个延伸的控制或服务的功能

　　预算执行：管采分离前后变化大

　　首先对上海市工程采购预算执行方面2009年管采分离之前和之后的做法做一个比对。

　　1.管采分离前对预算有延伸控制

　　在2009年1月1日之前，上海市政府采购的工程项目和其他项目，都是由采购中心与预算单位一起作为双甲方。当时采购中心隶属财政部门，对预算执行有一个延伸的控制或服务的功能。

　　当时的执行情况是，在采购之前，第一要根据财政预算的批复进行内容、需求核对。财政部门对工程项目预算有一定的标准。比如房屋建设的整体装修或维修改造，一般规定一平方米是800元，当然根据项目的不同要求及复杂程度，价位也会有所不同，从800元到1500元不等。采购中心要根据预算批复来核对项目的面积、标准是否在标准范围之内。

　　第二，当时投资咨询公司是同采购中心和相关单位共同签定合同，实际上很多投资控制项目主要是由采购中心来委托。首先，采购中心要求投资监理公司根据预算限额编制清单，把各种材料的使用标准、工程涉及范围都定下来，在招标文件中把预算执行体现出来。其次，在评标过程中，采购中心从财政部门抽取专家，在采购中心评审；评审之前，采购中心和预算单位负责把项目的控制要求，包括范围、标准、内容向专家作介绍，专家根据采购中心和预算单位的介绍作出评断。再次，采购中心也会在执行过程中通过审核支付进度款，来对材料选用、标准进行控制，竣工结算时也会根据预算金额和实施内容进行记录比对。

　　现在政府的工程采购超预算情况比较普遍，但上海市政府采购中心从成立到现在为止所操作的工程项目，还没有一个是超预算的。超合同是有的，比如一个项目预算是1000万元，中标价格即合同价格可能低于1000万元，由于各种原因执行中可能超过合同价格，但最终执行下来都是在预算的1000万元以内。

　　每年，审计部门会对政府采购项目的采购程序和采购执行进行审计，审计抽查的比例很大，对有疑问的项目，会在此基础上向上延伸到财政预算的批复，横向延伸到预算单位（现场实际情况与需求），向下延伸到施工单位（供应商）。到目前为止，审计尚未发现上海采购中心有未严格按采购程序和预算执行情况操作的工程项目。

　　2.管采分离后预算控制弱化

　　2009年，管采分离以后，政府采购中心的工程采购工作就做到发出中标通知书为止。但工程进行中如有需要，采购中心会配合预算单位进行协调处理。项目中投资监理的金额比较小，因此投资监理不是由采购中心采购操作。除此之外，采购程序基本上跟以往的做法是一致的。

　　前期，预算单位请的投资监理做好工程工作量清单以后，采购中心会邀请投资监理和预算单位到采购中心进行协商、核对。在编清单前后，采购中心都会跟清单编制单位包括预算单位有沟通，目的是确保招标采购的清单内容描述在预算批复的范围和金额限制范围内，并在制作招标文件时对预算进行控制。

　　在评标过程中，同以往一样，采购中心和预算单位会把项目情况包括执行的内容、标准、重点向评标专家进行介绍，由他们结合投标单位的文件、报价进行评审。

　　现在采购合同虽然改成采购单位单甲方（合同在招标文件中已经确定），但仍然是由采购中心打印出具并盖骑缝章。财政部门根据采购中心盖了骑缝章的合同中有关条款要求进行后续支付管理。为了把在招标文件里的一些要求在合同里面充分体现出来，我们在合同中规定，招标文件、投标文件均作为合同的附件，并确定解释顺序。合同签订后的工程实施中，采购中心目前仅做跟踪了解。最近上海财政正在逐步强化这方面的控制。

　　3.财政坚持投资评审和财务监理

　　现在，在报预算之前，对于较大的项目或者重要的项目，财政部门内有投资评审中心对项目进行评审。

　　首先对项目是不是需要、标准是不是符合要求、范围内容是不是在所报预算规定范围内及所报资金是否合理做出评审。评审并不是投资评审中心自己做，而是由咨询服务单位组织一批专家来做。投资评审中心聘请的咨询服务单位，也是按照预算批复限额由采购中心进行招标采购来确定。投资评审中心会根据项目不同内容、要求，请不同的公司来进行评审，进行源头上的控制。

　　其次，在项目实施过程中，财政部门还要求对工程项目进行财务监理，包括两个部分：一个是会计师事务所职能，鉴定资金的流向、使用是否符合规范与标准；另一个是投资监理，对工程实施过程中所做的东西是不是物有所值，内容标准是不是突破招标清单、预算进行监控。财政对这些财务监理公司有对项目控制的指标要求，如果突破的话就是不符合要求，财政对这些单位也有考核。对于后面的竣工结算，如果突破标准，财政可以不支付。如果有合理原因，也要走相关审批程序进行批准。

　　政策职能：主要通过招标文件落实

　　对政策职能，采购中心主要也是在招标文件中体现出来。和工程采购项目联系比较大的政策职能，一个是中小企业扶持政策，一个是节能、环保产品的使用。这两点都是强制性的。既然有规定，在招标文件中就要体现。

　　今年3月份以前，上海市是这样规定的：200万元以下的项目只发给中小企业，200万元以上的项目所有企业都可以参与；节能产品在工程里面用的不是特别多，主要是洁具、水嘴、照明产品、空调、热水器等，都严格要求按照节能、环保产品目录去选择投标单位。如果没有按照这个标准去选择，那么评标过程中这家单位就可以被定为无效标，这是强制的。实施过程的监控，现在是由预算单位、投资监理、施工监理进行控制。

　　现在，对中小企业的政策稍有些变化，项目由预算单位按照规定的份额决定某一项目是面向中小企业还是面向所有企业。如果说是面向中小企业，那么我们会在招标公告和招标文件中规定只接受中小企业的投标；如果是面向所有企业，那么在招标文件中会明确对中小企业有加分。主要是商务部分，比如他报1000万元，我们按照900万元来给他评分，通过这样的手段扶持中小企业。

　　部门关系：与建设部门合作良好

　　1.采购操作融入建设部门监管体系

　　上海从2002年开始和建设管理部门进行沟通。不仅是招投标，包括工程质量的监督管理都是建设部门负责。

　　现在的做法是，报建仍然按照《建筑法》，以及发改委、建设部门的法规、规章规定进行。开标评标，包括招投标的一系列手续，都是按照建设管理部门规定去做。但是开标、评标是在政府采购中心进行，专家也是由政府采购中心从财政部门的专家库中抽取。建设管理部门派人现场监管。从报建开始到确定中标单位阶段，政府采购与建设管理部门的监管相交融。中标单位确定以后的项目实施，仍然回到建设部门的管理体系中去，这也是在长时间的磨合中形成的。招标公告上网、招标文件备案等中间环节也都是按照建设管理部门的规定和要求去做。

　　关于工程采购在供应商的选择上我们跟其他地区有所不同，采用的是随机抽取的方法，上海的管理部门目前也认可，当然这种形式的效果我们也在讨论。在上海工程采购项目中参与竞争的单位非常多，一个两三百万元的项目甚至有一两百家单位报名，我们不可能让所有的单位都投标，这样社会成本和采购成本会非常大。但因为我们的信息是公开的，所有的报名单位都有机会。根据公告规定，随机抽取7家~9家供应商。投标单位也接受，他们觉得抽到很开心，抽不到是运气不好，下次再来。现在这种做法我们也在跟法律、各种制度进行比较，考虑是否十分合适。我们要做到淘汰不完全符合法律法规的做法，尽量使采购操作与现有制度规章合拍。我们的这种做法从2002年开始到现在一直在进行。

　　2.与建设部门合作掌握供应商资质

　　除此之外，招投标阶段融入上海建设管理部门还有两个优势。一是投标单位是否符合要求，通过建设管理部门网站可以进行网上比对。比如某一家公司受过处罚（建设管理部门可以把他的安全施工许可证暂时中止一两个月最多半年），要是我们仅靠人工验证是看不出来的，但是通过网上报名比对就可以发现。我们的网上报名系统和工程建设管理部门有一定的联系，报名时采购中心在网上贴公告，告诉供应商到哪个网上报名，报名通过以后再把名单导入采购中心的网站上来，这样通过建设管理部门的控制就比较可靠了。

　　我们所做的工程尤其是装修、大修等评标，以商务标部分为主，用的都是综合评标法。综合评标法中其他部分的自由裁量权不是很大，大概是10分左右。商务部分占优势的供应商一般来讲中标的可能性比较大。对一些投标单位的恶意竞争，我们与建设部门有沟通，按照招标文件规定允许评标小组（专家）对确实低于市场价格的供应商报价按照以对供应商最不利原则进行调整，调整到一定数额这家单位基本上就出局了，从而限制恶意竞争。

　　二是上海的招标、工程量清单，都是按照综合单价法使用专业软件，所有在上海投标的单位都要按这个软件要求进行投标。这是清单投标电子软件，不是评标软件。通过这个软件做投标分析、综合单价评标比较方便，也能控制投标单位价格及使用节能产品的情况。通过软件挑出相关产品后，我们就看这个型号是不是跟节能目录一致。中了标以后的执行情况，则由预算单位、施工监理单位、投资监理督促中标单位落实。

　　3.工程采购还需寻求更佳途径

　　上海的做法有一些地方特点。上海采购中心工程部的人数不多，报建的项目多了以后也很纠结。

　　一是工程采购项目工作量大。2009年以后，虽然报建是预算单位的事情，但是预算单位一般不会做，实际上也是由采购中心配合他们进行报建。项目进入建设管理部门的程序后各类手续很多，这样我们的工作量会很大。二是建设部门对建设市场的管理越来越严格、越普遍，手续也越来越多、越复杂。我们也在考虑是不是有更好的途径或方式做工程采购。（　文字整理：万玉涛 王莉 张小莎    统稿：孙立群   摄影：张斌伟）