■ 热点三人行

　　预算15万元项目1元成交，供应商利用政府采购项目做慈善引发广泛讨论

　　对于1元成交不能一棍子打死，应分析其背后的具体原因，对于一些善意、对销售市场无太大影响、后续成本不高的项目，接受也无妨；但对一些恶意、可能会对销售市场产生影响的项目，则不能轻易接受。

　　本期嘉宾

安徽省财政厅政府采购处处长 宋宝泉

江苏省政府采购中心副主任 龚云峰

中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎

　　背景：供应商利用政采项目做慈善

　　今年3月，某市发生"预算15万元项目1元成交"的案例。在该市春尺蠖飞机防治项目的开评标过程中，预算金额15万元、飞防面积达2万亩的C包由一家投标单位以1元的价格中标。

　　该供应商负责人表示，自己是本地人，想通过一些慈善活动回报家乡父老，该公司每年都会拿出一部分资金，无偿为当地村民进行病虫害防治。

　　对于质量能否保证的疑问，该负责人当即承诺："我可以先交16万元（超出项目预算）的履约保证金，如果后期不能按规定完成履约，甘愿接受处罚。"

　　该项目的中标公告发布后，引发了广泛讨论，赞赏者有之，也有人表示不同意这种做法。尽管各种声音都有，但最终这个项目还是完成了履约……

　　几个月过去了，从理论探讨角度，业界专家和学者对这件事的性质、操作执行过程怎么看呢？

　　善意值得认可 性质界定有不同

　　供应商做慈善的初衷值得肯定，但途径有很多种，比如直接捐赠等。

　　宋宝泉：我个人认为，这件事合理不合法。说它合理，是因为已经真实地发生了，并且采购质量没有受到影响，而且过程也算顺利；说它不合法，理由则很简单，因为整个过程中存在一些不合乎法律规定的问题。

　　《政府采购法》第二十五条明确规定，政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第三十五条也要求，投标人之间不得相互串通投标报价，不得妨碍其他投标人的公平竞争，不得损害招标采购单位或者其他投标人的合法权益。

　　预算金额15万元的项目，供应商报出1元的价格并中标，其行为明显损害了其他供应商的合法权益。我个人认为，供应商做慈善的初衷值得肯定，但途径有很多种，比如直接捐赠等形式。政府采购有很成熟的制度设计和严密的操作流程，供应商利用政府采购做慈善，不符合法律的相关规定。

　　龚云峰：我个人不赞同"利用政府采购项目做慈善"这种说法。因为慈善基本属于一种无偿捐助行为，做慈善的单位或个人不用承担行为的后果，慈善者和被帮助者之间不存在合约关系，并且做慈善的资金还可以从税收中得到部分抵扣。

　　本项目"最终完成了履约"，说明尽管合约的金额很小，但中标单位和该项目的实施单位还是存在合约关系，需要对合约的履行承担相应的法律后果，并且也不可能从税收抵扣中获利。

　　我个人认为，中标人的这种行为更贴切的说法应该是借政府采购项目对家乡进行"反哺"。

　　本人曾经遇到过类似的政府采购案例。在同一个项目中，几家投标人的报价分别是0元、1元、1万元、10万元、50万元、100万元，而项目预算是100多万元。几家投标人都通过了资格性检查和符合性检查，但在评分时评标委员会却陷入困境，因为根据综合评分法价格分的计算公式，报价为0元的投标人的价格分为满分，其余投标人的价格分则都是0分。

　　评委于是想到以报价低于成本来取消部分投标人的中标资格，但究竟认定哪一家或哪几家投标人低于成本，也没有合适的标准。最终根据综合评分，评委推荐报价为0元的供应商为中标候选人。

　　后有供应商质疑，经法律专家指点，政府采购是以合同方式有偿获得货物、工程和服务的行为，0元报价性质属于无偿，不符合政府采购的规定，这次招标作为废标处理。

　　0元报价和1元报价到底有多大的区别？可以作为一个课题来研究。

　　本人还经历过另一个项目。供应商明确表示，只要能让其中标，不仅不要政府出钱，而且还可以赞助有关部门一些钱。但限于政府采购的"有偿"形式，其只能以最低的价格参与采购活动。

　　本案例中，如果该供应商未取得中标资格，即使想无偿地为当地村民进行病虫害防治，即使通过慈善的途径，也不一定能得到当地有关部门的允许，0元报价又与政府采购的"有偿"原则相违背，因此只能象征性地报出1元的价格。

　　王丛虎：扶贫济困、乐善好施，一方有难、八方支援，是中华民族的传统美德。为鼓励社会各界积极投身国家的公益捐赠事业，我国1999年通过了《公益事业捐赠法》，其立法目的在于从制度层面推动公益捐赠事业发展，起到规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人合法权益的积极作用。

　　《公益事业捐赠法》第二条规定：自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。

　　显然，本案例中的某供应商通过投标政府采购项目，进而以象征性的1元报价中标的行为，还不是《公益事业捐赠法》中所说的公益捐赠行为。因为《公益事业捐赠法》适用的是将善款直接无偿地捐给公益性社会团体和公益性非营利的事业单位的行为。而本次政府采购中的公益捐赠既不是无偿，毕竟有1元的购买款；又没有直接捐钱，而是直接捐赠服务的行为。所以这种捐赠行为不能适用《公益事业捐赠法》。

　　但值得注意的是，该中标供应商的行为不以营利为目的，而是出于纯粹公共利益的慈善性活动，则又符合公益捐赠行为的本质精神。

　　《政府采购法》的立法目的在于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。而本案中采购人以1元价格购买到了原本准备用15万元才能购买的服务，而且购买合同能够得到全面履行，显然这种购买行为完全符合《政府采购法》的立法目的。从这个角度看，本次采购是一种合理合法的行为。

　　在对本次采购进行了合理性、合法性、可行性分析之后，不难得出结论：类似于本案的公益性、捐赠性政府采购行为值得大力提倡。这种采购不仅能够满足采购要求、完成采购任务，而且还节约了公共财政资金，倡导了企业的社会责任和公益精神，当然也为中标供应商带来了好名声，实际上取得了多赢的结果。

　　所以，我们在鼓励和倡导企业积极参与社会公益捐赠的同时，也同样应该鼓励供应商积极在政府采购项目中实施公益捐赠。

　　如何区分？关键看是否排挤其他供应商

　　1元报价对其他供应商而言，是属于排挤，还是属于正常的竞争行为，这一点值得商榷。

　　宋宝泉：不管站在哪个角度，"依法"和"规范"是两个基本要求。

　　《政府采购法》第五十九条规定，监管部门应当加强对政府采购活动的监督检查，内容包括有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，采购范围、采购方式和采购程序的执行情况，政府采购人员的职业素质和专业技能。但本案例在这些方面并无问题。另外，本次采购活动没有供应商提起投诉，也不需要财政部门参与相关的处理工作。

　　财政部门应该做的事是加快处理本次采购的结余资金，因为1元钱中标，预算资金几乎可以认为原封不动，财政部门应该加强这方面的监管。显然这个项目属于民生采购，可以结合实际情况，加大投入惠及民生。

　　《政府采购法》第十七条规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。结合法律要求和采购过程，操作机构并没有明显的工作失误。

　　作为评审专家来说，认定供应商报价1元是否属于以不正当手段排挤其他供应商，是问题的关键所在。由于对本次采购活动的评审过程不是很清楚，所以不便对此发表意见。

　　龚云峰：监管部门的重点在于认定中标人的行为是否违反政府采购相关法律法规。《政府采购法》第七十七条、财政部令第18号第七十四条和第七十五条，分别对供应商的违法违规行为作出规定，只有供应商出现规定的情形之一，监管部门才能对其进行处罚，并取消其中标资格。该供应商以1元的价格中标，惟一可以与上述规定比照的情形就是"采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商"。

　　根据背景介绍，该供应商以报价1元参加投标，经过评标委员会评审取得了中标资格，在此情形下，监管部门无法认定其是否采取了不正当手段。但是，1元报价对其他供应商而言，是属于排挤，还是属于正常的竞争行为，这一点值得商榷。我个人认为，该供应商的行为应当不属于"采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商"的情形，因此没有违反政府采购相关法律法规。

　　作为评审专家来说，不能随自己的主观意愿，应该根据采购文件中明确的评审办法和评审因素进行评审。评审专家首先应该对投标文件进行资格性和符合性审查，如果1元报价为有效投标，则应根据确定的评审办法进行评审。

　　当采用综合评分法和性价比法时，1元报价的供应商如果评审后得分或商数得分最高，则应当确定为中标候选人。

　　当采用最低评标价法时，评标委员会认为1元报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料。如果1元报价的供应商在规定期限内提供了书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料，则应当被确认为中标候选供应商；否则评标委员会可以取消其中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推。

　　王丛虎："预算15万元项目1元成交"必然会引起公众的关注。从监管部门的角度看，最担心的莫过于该购买行为是否存在暗中交易或后续的增值服务。

　　而从实践上看，似乎这种担心又是多余的，因为供应商做这种亏本买卖无非是为了占得先机，为后续利益的优先获取打下基础。但从本案看，这种可能性几乎没有，因为这种类型的采购基本上没有后续补充购买的问题。

　　暗中交易的一般情况是供应商希望通过该项目获取其他非法利益，本案例中显然也不存在这种情况。那么，剩下的就只能解释为供应商企图通过该购买行为获取好的声望和口碑。这种行为我们应该提倡，因为供应商的良好信誉能够确保政府采购的正常秩序。

　　排除了供应商的非法动机和目的后，纯粹基于公益目的的投标行为会让采购人、采购代理机构和评标专家大大减轻压力。采购人的购买行为就是希望找到能够以低价格、高质量服务完成任务的供应商；代理机构应该通过合法的程序来满足采购人的要求；评标专家则是以独立的专业精神，根据招标文件进行专业评判，最终推荐或确定中标人。

　　显然，本案中的供应商完全满足采购人、代理机构和评标专家的要求，也是理想的中标供应商。

　　一分为二看待"1元"中标

　　对于1元中标，不能简单地持支持或反对的立场，应当分析具体情况而定。

　　宋宝泉：再过十几天，业界就将迎来《政府采购法》实施十周年的日子。十年改革，我国政府采购取得了举世瞩目的成就。但随着这项事业的不断发展，改革也慢慢进入深水区，各种问题和矛盾逐渐凸显出来。在这种情况下，营造一个好的改革环境，对这项事业实现长期、健康发展尤其重要。

　　结合本案例来说，在依法、规范操作的前提下，以正常的中标价格完成采购，则不会引起这么大的关注，正因为1元钱中标结果的产生，才引起了大家的注意。在公众对政府采购认识不深、了解不透的现实情况下，这样的事还是越少越好。

　　龚云峰：对于1元中标，不能简单地持支持或反对的立场，应当分析具体情况而定。1元在许多场合都是一种象征性的"有偿"表示，并不代表合约背后的实际价值。随着政府采购范围的不断拓展，一些项目采购并不能简单地看作是一种购买行为，有些采购活动甚至可以理解为一种行政许可的市场化行为。

　　有的供应商刚进入新的市场，市场认可度可能不高，通过极低的价格获取政府采购中标资格后，可以展示自身的实力，变相进行广告宣传，提高供应商的知名度。在此情况下，对1元报价应该给予理解和接受，从最终履约情况看也是一个不错的结果。

　　有些供应商报出这样的价格则明显有不正当竞争的嫌疑，对市场的长远、健康发展会带来不利影响。例如对一些中央和地方系统建设要求必须配套一致的项目，某些供应商在参加中央或省级的采购活动时，以极低甚至1元报价获取中标后，再以高价卖给必须配套一致的市县级政府部门，堤内损失堤外补。

　　另有一些软件开发项目，个别供应商投标时可以免费赠送或报价极低，但软件开发完成后的维护和升级费用却非常高，短期损失长期受益。

　　还有一些供应商为了垄断市场，以明显低于成本的价格进行销售，迫使竞争对手退出，一旦达到目的便立即提高价格，牟取暴利；有些供应商出于搅局的目的，故意报出极低的价格，一旦中标则以种种借口拖延签订合同，或签订合同后迟迟不履约，搅乱正常的采购秩序。

　　因此，对于1元报价不能一棍子打死，应分析其背后的具体原因，对于一些善意、对销售市场无太大影响、后续成本不高的项目，譬如本案例，接受也无妨；但对一些恶意的、可能会对销售市场产生影响的项目，则不能轻易接受。

　　王丛虎：透过本案能够欣喜地看到一种创新行为已经出现在政府采购活动之中。我们有理由相信，这种创新行为随着社会的和谐发展会越来越多，也会越来越规范。《政府采购法》也将随着这种新事物的不断涌现而得到不断调整、逐步完善，以适应新形势的需要。

　　既然公益捐赠在政府采购中已经起航，我们完全可以相信：政府采购与公益捐赠将会结合得更加协调、更加美好。