■ 热点三人行

　　集采机构如何做好批量集中采购？是否应该赋予其管理职责？专家表示

　　批量集中采购既是推进政府采购制度改革、加强政府采购监管、遏制超标准采购的必然要求，也是规范采购行为的有效手段。集中采购机构应当定期组织修订配置指标和标准等报送财政部门，结合市场行情和产品发展状况，确定当期品目合理的技术、服务指标，编制好招标文件，组织好采购活动，并及时在网上公布中标供应商及相关中标产品主要技术指标、服务承诺、维修服务联系方式等信息，对中标供应商的后续服务进行监督管理。

　　本期嘉宾

广西壮族自治区政府采购中心主任 刘国宁

南开大学法学院教授 何红锋

中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎

　　主持人

　　本报记者  张斌伟

　　背景：批量集中采购新规定密集出台

　　中央中央、国务院近日印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十二条规定，政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。列入政府集中采购目录范围的，应当委托集中采购机构代理采购，并逐步实行批量集中采购。

　　2013年11月27日，财政部召开全国政府采购工作网络视频会议，财政部党组成员、副部长刘昆在谈到当前和今后一个时期重点推进的几项工作时强调，要大力推进批量集中采购改革。中央单位从2011年8月起开始对台式计算机和打印机推行批量集中采购改革试点，有效遏制了协议供货的虚高价格，加强了政府采购需求管理，今年已将试点品目扩大到便携式计算机、空调、复印机、复印纸、扫描仪、碎纸机等品目。

　　2013年8月21日，财政部印发《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》（财库〔2013〕109号），决定自2013年9月1日起，列入国务院公布的《中央预算单位政府集中采购目录及标准》中的集中采购机构采购品目应当逐步实施批量集中采购，中央预算单位要严格执行批量集中采购相关规定。

　　财政部定期公布批量集中采购品目，集中采购机构应当按照相关工作安排，综合考虑预算标准、办公需要、市场行情及产业发展等因素，提出相应品目完整、明确、符合国家法律法规及政府采购政策要求的采购需求技术服务标准报财政部。财政部在组织完成对相关技术服务标准的论证后发布中央预算单位批量集中采购品目基本配置标准。

　　根据规定，集中采购机构应当根据采购文件约定，督促供应商在中标通知公告发出后二十个工作日内，将中标产品送到中央预算单位指定地点。应当统一协调处理合同签订、产品送达、产品验收及款项支付等履约过程中出现的问题，分清责任。对于中央预算单位在验收书上或书面反映的产品质量、服务问题，应当及时组织核查或第三方检测机构检测，并按采购文件及有关合同的约定追究中标供应商赔偿责任。

　　2013年9月4日，财政部办公厅印发《关于中央预算单位实施批量集中采购工作的通知》（财办库〔2013〕334号），进一步明确了批量集中采购范围：中央预算单位采购满足办公需求的台式计算机、打印机、便携式计算机、复印机、传真机、扫描仪、复印纸、空调机和碎纸机，原则上全部纳入批量集中采购范围，用于科研、测绘等工作的专用台式计算机、便携式计算机也要纳入批量集中采购范围。其中，台式计算机不包括低泄射计算机、无盘工作站、图形工作站、工控机；便携式计算机不包括移动图形工作站、加固型笔记本等特殊用途设备；空调机不包括用于机房、基站等特殊场所的空调机；打印机不包括便携式打印机等。

　　集采机构熟悉市场 应定期修订配置标准

　　集中采购机构处于市场第一线，对市场供应的商品、采购人需求有着深入的了解

　　主持人：请三位嘉宾结合工作实践和日常研究，谈一谈集中采购机构应该如何落实好财政部要求，提出相应品目完整、明确、符合国家法律法规及政府采购政策要求的采购需求技术服务标准，并做好批量集中采购执行工作？

　　刘国宁：批量集中采购既是推进政府采购制度改革、加强政府采购监管、遏制超标准采购的必然要求，也是规范采购行为的有效手段。我们要充分认识开展批量集中采购工作的重要性和必要性，从思想上高度重视，并抓好落实工作。

　　在执行批量集中采购过程中，我们采购中心按照"满足基本办公需要"和"市场成熟度高"的原则设置配置标准，并根据市场变化情况及时更新配置标准，以更加符合实际需要。

　　我们目前执行批量集中采购的有台式计算机和打印机两个品目，台式计算机共设定A1、A2、A3、A4、A5五种配置，预算价格上限分别为6000元、5000元、4500元、4000元、3000元，主要通过液晶显示器、CPU、主板芯片组、内存、显卡等方面加以区分。打印机则设定B1、B2、B3、B4、B5、B6六种配置，分别是价格≤1000元的A4激光黑白打印机、价格≤2500元的A4高速双面打印机、价格≤4000元的A3激光黑白打印机、价格≤8000元的A3激光黑白打印机、价格≤3000元的A4黑白激光多功能一体机（双面打印、复印、扫描、传真）、价格≤5000元的A4多功能一体机（双面打印、复印、彩色扫描、传真），主要从首页输出时间、月打印负荷、随机墨粉容量、打印（复印）速度等方面加以区别。

　　在实施批量集中采购过程中，我们采购中心负责统一协调解决中标产品的供货、验收、售后服务等问题，发现问题会及时向财政部门汇报，并做好各方面的沟通及协调工作，保证批量集中采购活动顺利开展。

　　我们还会定期组织修订配置指标和标准等报送财政部门，结合市场行情和产品发展状况，确定当期台式计算机和打印机合理的技术与服务指标，编制好招标文件，组织好采购活动，并及时在网上公布中标供应商及相关中标产品主要技术指标、服务承诺、维修服务联系方式等信息，对中标供应商的后续服务进行监督管理。

　　批量集中采购是一种新的采购组织形式，集中采购机构应充分利用报纸、互联网等新闻媒介和会议、培训、座谈等形式，广泛宣传实行批量集中采购的重要意义，赢得采购人和社会各方面的理解与支持，以营造良好的外部环境。

　　何红锋：严格来说，财政部印发的《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》只适用于中央预算单位，中央机关的集中采购机构应当严格执行这一办法。对于非中央机关的集中采购机构而言，没有执行的问题，如果认为这一办法好并且有借鉴价值，应当协助本级财政部门制定类似的办法。

　　中央机关的集中采购机构应当做好四项工作：一是采购预算。如果采购人或者主管预算单位有要求，集中采购机构应当配合做好预算编制工作。实施批量集中采购的目的之一是减少采购人的采购执行人员，这样采购人对市场的了解就会减弱。集中采购机构处于采购市场第一线，对市场供需情况以及价格较为了解，这些情况会对编制采购预算提供有力帮助。

　　二是协助确定批量集中采购品目。公布批量集中采购品目是财政部的工作，但集中采购机构应当对市场供应的商品有深入的了解，对采购人的采购需求有深入的了解。在这两方面都有深入了解后，集中采购机构才能将采购人的采购需求用商品的技术标准、技术规范加以表达，从而落实财政部的要求：集中采购机构应当按照相关工作安排，综合考虑预算标准、办公需要、市场行情及产业发展等因素，提出相应品目完整、明确、符合国家法律法规及政府采购政策要求的采购需求技术服务标准报财政部。

　　三是编制采购文件，这是集中采购机构的核心工作内容之一。做好这项工作，集中采购机构既要广泛征求各方意见，也要对市场情况进行调研，技术标准既要符合采购人的使用要求，还要具有通用性，应当采用更多供应商满足的标准，以增强竞争性。

　　四是采购执行工作。财政部要求，集中采购机构应当切实做好批量集中采购执行工作。集中采购机构在执行中要协调各方关系，严格执行相关规定，如法律法规对时限的要求等，同时尽量满足采购人要求，特别是履约问题。长期以来，集中采购项目履约管理一直存在互相推诿现象，时至今日尚未见到一起针对供应商严重违约行为的诉讼追究。在这个办法中，财政部明确要求，集中采购机构应当督促供应商将中标产品送到中央预算单位指定地点，协调处理履约相关问题，应当将违约处理情况和季度批量集中采购执行情况报财政部备案。

　　王丛虎：批量集中采购在实践中已经显现出有效遏制虚高价格的优势。众所周知，我国政府采购由分散走向集中，一个最为重要和最为基础的任务就是节约财政资金、反对铺张浪费。批量集中采购实际上是政府集中采购的应有之义。

　　集中采购之所以有其存在的合理性，无非基于三个基本假设或命题：即成规模地购买要比单个购买效果好；由专业技术人员购买要比非专业人员购买效果好；竞争性购买要比非竞争性购买效果好。从我国政府采购走过的十多年历程看，后两项的实施情况显然要好一些，成规模采购实施得并不是太好。虽然各采购人已经委托政府采购中心代为采购，但后者并没有办法也没有权力将不同采购人的不同时间或相同时间委托的相同产品集中起来采购，而是按照各采购人的要求来实施实质上的单独采购。

　　如何让集中采购真正回归其本意？答案是必须从规模抓起。中央国家机关政府采购中心从2011年8月起开始对台式计算机和打印机推行批量集中采购改革试点，得到了财政部的大力支持。2012年3月13日，财政部国库司司长翟钢在出席中央单位政府采购业务培训班时表示，计划用三到五年时间完成批量集中采购推广。正是在实施批量集中采购中尝到了甜头，显现出效益，中央国家机关政府采购中心执行的试点品目已经扩大到便携式计算机、空调、复印机、复印纸等多个品目。实践证明，批量集中采购是可行的，也是成功的。

　　2013年8月21日，财政部印发《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》，决定自2013年9月1日起，列入国务院公布的《中央预算单位政府集中采购目录及标准》中的集中采购机构采购品目应当逐步实施批量集中采购，中央预算单位要严格执行批量集中采购。当然，仅有批量集中采购管理办法还不够，还需要配套措施。于是，2013年9月4日，财政部办公厅又印发《关于中央预算单位实施批量集中采购工作的通知》，进一步明确了批量集中采购范围：中央预算单位采购满足办公需求的台式计算机、打印机、便携式计算机、复印机、传真机、扫描仪、复印纸、空调机和碎纸机，原则上全部纳入批量集中采购范围，用于科研、测绘等工作的专用台式计算机、便携式计算机也要纳入批量集中采购范围。

　　考虑到某些特殊性，财政部在明确批量集中采购范围的同时，也提出了例外，如台式计算机不包括低泄射计算机、无盘工作站、图形工作站、工控机；便携式计算机不包括移动图形工作站、加固型笔记本等特殊用途设备；空调机不包括用于机房、基站等特殊场所的空调机；打印机不包括便携式打印机等。

　　集采机构可参与一些管理工作

　　把履约问题交给集中采购机构负责是可行的，既能减少采购人工作量，又能降低交易成本

　　主持人：是否应该赋予集中采购机构一些管理职责？这是业界争论较多的问题之一。财政部要求集中采购机构提出采购需求技术服务标准，督促供应商将中标产品送到指定地点，统一协调处理履约过程中出现的问题，这是否意味着在批量集中采购执行过程中，集中采购机构实际上正在履行一些管理职责？

　　刘国宁：关于集中采购机构在批量集中采购工作承担一些管理职责的问题，实践中必须明确批量集中采购相关各方的职能分工。财政部门（监督管理部门）要负责相关采购预算和计划汇总，提供批量集中采购规模，审批采购方式并落实资金。代理机构（集中采购机构）负责组织采购活动。采购人根据采购结果确定中标供应商并签订合同。供应商根据合同负责履约，提供后续服务。

　　集中采购机构仅负责采购活动组织环节的工作，因此不宜承担过多管理上的职责，但可以根据需要参加一些管理方面的工作，例如接受委托，负责履约过程见证以及检查落实等。

　　何红锋：我认为应该赋予集中采购机构一些管理职责。仅以履约问题而言，《政府采购法》第四十一条规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。按照这一规定，履约问题应当由采购人负责。但实际上，由于采购人对执行集中采购制度的积极性不高，再加上集中采购制度的作用之一是减少采购人从事采购的人员和事务，采购人往往会拒绝对履约问题负责。

　　最能说明这一现状的是，在我国如此大量的采购活动中，出现了一些严重违约的情况，但各方对于违约现象往往互相推诿，因此难以见到针对供应商严重违约行为的官司。我的看法是，把这个任务交给集中采购机构是可行的。这样做既能有效减少采购人从事采购的人员和事务，又能真正降低政府采购的交易成本。

　　王丛虎：当下中央预算单位在实施批量集中采购方面政策目标已经非常清晰，政策内容也非常具体，具体执行政策的基础条件也已经具备。政策执行的另外一个重要因素就是执行者的执行力。

　　所谓"徒法不能自行"，公共政策也同样。批量集中采购的政策执行要比政策制定更为重要、更为关键。政策执行者能否具有很强的执行力，取决于执行者对于政策的理解和支持、执行的资源、执行环境等因素。具体来说，批量集中采购最终能否在中央预算单位得以全面执行，关键要看中央国家机关政府采购中心、中共中央直属机关采购中心等具体操作者对于政策的理解与把握。

　　集中采购机构是最为直接的政策执行者，最能了解和把握各采购人的需求以及各类产品合理的技术标准，赋予其这方面的职责对于落实批量集中采购至关重要。当然，仅有这些操作者还远远不够，能否得到各中央预算单位的支持与理解也是重要因素之一。

　　除此之外，财政部门的监督执行也极为重要。对于不执行或者不能正确执行批量集中采购规定的单位或者个人，依照规定给予制裁与约束不可少。

　　试点批量集采是各地当务之急

　　有了财政部的指示精神，地方各级财政部门应该结合本地特点，及早准备、尽快实施

　　主持人：从中央和地方的执行情况看，批量集中采购都由集中采购机构组织实施。然而，一些地方存在改革之初没有成立集中采购机构，或者后来由于种种原因被撤销的问题，请问这些地方该如何落实财政部要求，逐步推进批量集中采购？

　　刘国宁：有集中采购机构的地方应当由其负责批量集中采购执行工作。没有设立集中采购机构的地方，可以由公共资源交易机构（有履行政府集中采购代理工作的职责）或财政部门统一安排社会代理机构临时完成批量集中采购事宜。

　　何红锋：《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》不涉及地方批量集中采购问题。如果说题外话，各级立法机构和主管部门应当负有监督各地执行《政府采购法》的职责。

　　王丛虎：客观地说，许多地方还没有实施批量集中采购。财政部印发的《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》只针对中央预算单位，但这是一个很强的信号和未来的行动指南。刘昆副部长最近明确提出，各级财政部门要根据中共中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求，在本级财政推开批量集中采购改革工作。

　　我个人认为，有了财政部的指示精神，地方各级财政部门应该结合本地特点，及早准备、尽快实施，交由各级集中采购机构试点批量集中采购是当务之急。