含义

 

　　2015年3月1日实施的《政府采购法实施条例》第四条对分散采购有了明确的定义：所称分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。

 

　　释义

 

　　2003年1月1日实施的《政府采购法》第七条中对“分散采购”有了大致的范围定义：政府采购实行集中采购和分散采购相结合。

 

　　集中采购和分散采购都是政府采购，只是组织实施的主体不同。集中采购和分散采购的范围则与《政府采购法》对政府采购范围的定义密切相关。政府采购项目分为两类，即集中采购目录以内的项目和采购限额标准以上的项目。集中采购目录以内的项目，都属于集中采购；而集中采购目录以外、采购限额标准以上的项目，则属于分散采购。

 

　　注意

 

　　分散采购也是政府采购，同样需要遵循政府采购法律制度规定。

 

 

　　与集中采购相比，分散采购的有利之处在于增强了采购人的自主权，能够满足采购人对及时性和多样性的需求；

 

　　不利之处是失去了规模效益，加大了采购成本，不便于落实政府采购政策和监督管理等。

 

　　因此，要合理确定集中采购与分散采购的范围，政府采购的监督管理部门对集中采购和分散采购都要依法实施监督管理，充分发挥二者各自的优点。

 

 

 

　　江省东阳市公共资源交易中心 陈柏青

 

　　政府采购法已实施将近15个年头，但很多地方在对待部门集中采购问题上还存在着一些错误看法，有的认为：纳入部门集中采购目录的货物或服务在本部门和本系统没有能力采购的情况下可以委托社会中介代理机构采购，笔者这种看法是错误的，主要依据如下：

 

　　《政府采购实施条例》第四条规定：政府采购法所称集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为；所称分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。从以上描述中可以看出，分散采购并不包含部门集中采购。

 

　　《政府采购法》第十八条规定：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。部门集中采购属于集中采购一种，必须集中采购机构（包括部门集中采购机构）采购。本条第二款规定：属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购。部门集中采购是指主管部门统一组织实施纳入部门集中采购目录以内的货物、工程、服务的采购活动。中介代理机构显然不属于本部门也不是什么主管部门，也没有属于本部门所需要的特殊专业技能。因而采购人不得将部门集中采购的项目委托分散采购，而必须依法部门集中采购或委托集中采购机构采购。

 

　　探索

 

　　我国《政府采购法》规定，政府采购实行集中采购与分散采购相结合，即集中采购和分散采购都属于该法的调整范畴，分散采购也应严格按照规定程序开展，也应接受监管部门的有效监管和社会公众的监督，也应承载政府采购的各项政策功能……

 

　　但实践中，因分散采购规模相对较小，在政府采购总体量中所占比例不及集中采购，因此业界对这种采购模式的关注和重视程度远不够，而赋予这种采购模式的采购政策承载功能也相对较弱，具有很大提升空间。

 

　　相对于集中采购来讲，分散采购主要是解决采购人的急需、小额、特殊要求以及专用产品（项目）的采购问题，具有采购效率高、采购灵活的特点，所以其在满足采购人多样化和个性化需求方面具有独特优势，是集中采购模式的必要补充。

 

　　综观2015年以来各地陆续公布的新一期集采目录可以看出，各地集采目录的品目范围整体趋于收窄，集中采购“瘦身”，即分散采购的范围扩大。而随着中央和地方在各领域对简政放权的进一步有力推动，可以预见，分散采购在整个政府采购中的范围和规模趋于扩大和上升。

 

　　但实践中，分散采购还存在不少问题，如采购人主体责任落实不到位、自由裁量空间大，操作实施随意，以及监管部门监管不够全面深入等，都影响到分散采购物有所值目标的充分实现，不利于政府采购的公平公正开展。这既损害了政府采购的社会公信力，也难以适应分散采购范围逐步扩大的趋势。所以，如何改善目前的分散采购现状、规范分散采购执行操作，成为摆在政府采购监管部门和执行部门面前的一项急迫工作。

 

 

　　作者：刘跃华

 

　　“网下无交易，网上全公开。”这是国务院总理李克强2015年10月30日在安徽合肥公共资源交易中心考察时作出的重要指示。他说：“公共资源是人民的资产，政府要让公共资源交易在阳光下操作，提高和优化资源配置效率，对人民资产负责。”而公共资源交易的范畴涵盖政府采购，政府采购又有集中采购和分散采购之分，这也就意味着分散采购并不是“关起门”的采购，也要在阳光下进行操作。

 

　　分散采购是我国《政府采购法》确立的两种采购模式之一。《政府采购法》第七条规定“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”，但至于分散采购的方法步骤，法律并没有作详尽的介绍。《政府采购法》第十八条：“采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购……属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。”可见，对自行采购是否属于分散采购，该条款也没有给出进一步的解释。

 

　　直到2015年3月1日，国务院颁布实施《政府采购法实施条例》后，我们在第四条中看到了相关答案：“所称分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。”

 

　　很明确，无论是《政府采购法》还是《政府采购法实施条例》，关于对采购方式、程序等操作要令，都没有专指只限于集中采购，而是冠以政府采购，虽未明确强调应包含分散采购，但事实上包含，并且符合法律法规的一般逻辑。分散和集中只是实施采购行为的主体不同，并不是不受政府采购法律法规的约束。因此，关于分散采购的特性，应该紧紧围绕法律法规给出的规定及阐释进行思考。

 

　　分散采购和集中采购的共性

 

　　共性一：采购过程中所应遵循的原则相同，均是公开、公平、公正和诚实信用。

 

　　共性二：采购方式相同，均应采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商，以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。这些采购方式在分散采购和集中采购下都是通用的，具体操作要求上也没有差别，比如该公告的信息都要按要求公告，不能只在单位网站公告，须在财政部门指定的媒体上发布公告。

 

　　共性三：采购程序相同。

 

　　①按照已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级政府财政部门备案。②采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目的预算金额。③采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。④政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。⑤除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。⑥除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由重新组织评审。⑦采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商的履约情况进行验收，并出具验收书。

 

　　共性四：采购合同、供应商的救济渠道、财政部门的监督检查和承担的法律责任与集中采购也无差别。不同的当事方，行使相应的权力，承担相应的责任。

 

　　共性五：采购场所。

 

　　根据《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发【2015】63号文）规定，政府采购（分散采购与集中采购）均须在统一的场所设施标准和服务标准下组织开展。

 

　　分散采购与集中采购的个性

 

　　采购范围：集中采购的范围有《集中采购目录》规定，即凡属于目录内的必须实行集中采购。

 

　　分散采购的适用范围则是《集中采购目录》以外和经省以上人民政府批准，即凡是未纳入《集中采购目录》的政府采购项目，都可实行分散采购；凡是本部门（单位）有特殊要求的项目，经省以上人民政府批准，可实行分散采购。

 

　　实施主体：集中采购的实施主体只有一个，即集采机构。

 

　　分散采购的主体，按照法律法规的规定，可以是采购人、集中采购机构或是集中采购机构以外的采购代理机构。如果是由采购人自行采购的项目，则采购人（招标人）需对采购全过程承担相应的责任和义务；如果采购人将分散采购项目委托集中采购机构代理采购，则由集中采购机构根据双方签订的代理协议承担相应的责任和义务；如果采购人将分散采购项目委托给集中采购机构以外的采购代理机构代理采购，则由该代理机构根据双方签订的代理协议行使权力和义务。

 

　　营利性：根据《政府采购法》“集中采购机构是非营利事业法人”的规定，执行集中采购项目的集中采购机构不应当收取服务费用，但法律法规并没有对采购人和集中采购机构以外的采购代理机构的服务收费行为作出禁止性规定。至于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条“招标文件售价应当按照弥补招标文件印制成本费用的原则确定”，也没有载明集中采购机构或非集中采购机构。但目前一些省份的集中采购机构连招标文件也取消了收取成本费用。

 

　　可见，分散采购与集中采购在政府采购的大框架下是相同的，如都需遵循“三公”及诚信原则、严格评审、规范操作程序等；而在采购范围和实施主体等方面，又各有特性。可以说二者是“大同小异”，同时又都受政府采购法律法规的约束。所以，分散采购也必须严格在政府采购的法律法规框架下开展。

 

 

　　部分内容整理自《政府采购法实施条例》释义。

 

 

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