江西省宁都县自《政府采购法》实施以来，政府采购得到长足发展。但也还存在着一些问题和不足，亟待解决。最近，该县围绕“加强政府采购事后监管和问责制度建设”这一课题开展了调研，对当前政府采购事后监管的现状及存在问题进行了总结分析，提出了一些对策建议。

 

 

　　近年来，宁都县政府采购工作，按照《政府采购法》和政府采购制度工作要求，各相关职能部门进一步加大事后监督力度，推动政府采购有序进行。

 

　　一是健全规章制度。先后研究出台了《政府采购供应商质疑处理暂行办法》、《加强代理机构监管与考核》、《加强政府采购验收工作》等10多个关于加强政府采购事后监管规范性文件。

 

　　二是完善监管体系。全县建立了纪检监察、财政、审计等部门的联合协调监督机制，通过专项检查、举报受理等方式加强了日常事后监管。

 

　　三是依法、缜密、稳妥地处理好每一起质疑和投诉。按照“谁质疑谁举证”的原则，由质疑供应商在质疑有效期内自行提供证据，并主要以有管理权限的行政机关出具的相关证明文件，作为判断质疑成立与否的主要证据。在处理质疑过程中，由政府采购监督管理等部门早期介入质疑处理，对于确实因评审专家的“误判”导致的质疑，及时予以纠正，有效防止和减少了串通质疑、滥使质疑权、拒不执行采购结果等违法违规行为。

 

　　四是加强采购代理机构管理。印发了《宁都县政府采购代理机构管理暂行办法》的通知，明确了县财政部门、纪检监察部门、公共资源交易管理部门履行对全县政府采购代理机构的监督管理职能。由县财政局、监察局、公共资源交易市场管委会负责对进驻该县的采购代理机构进行考核。

 

　　五是加强政府采购供应商诚信管理。建立供应商诚信档案，并试行诚信等级管理制度。着重对政府采购供应商的诚信行为进行管理，考核供应商在参加政府采购活动是否诚信，是否按照招投标文件及规定时间签订、履行政府采购合同等。对不诚信行为，记入不诚信行为档案，列入不良行为记录名单。

 

　　六是加强政府采购履约验收工作。中标供应商持《中标通知书》与采购单位签订合同，同时采购单位将采购资金汇入财政专户-；采购物资到达后，由采购单位组织验收，并填好《验收报告》，随《中标通知书》、《合同》、发票复印件一起交采购办，采购办核实无误后，按规定给予付款。在实际验收工作中，严格验收的各个环节，检查监督供应商是否严格按照政府采购合同，提供相应货物、工程或服务是否达到了标书、合同及法定要求。每次采购验收完毕后，出具验收报告后方可申请付款。

 

　　二、当前政府采购事后监管中存在的主要问题

 

　　一是法规制度不够完善。由于相应法规缺少实施细则和相关配套制度，执行中还存在一些政策的空白点。比如现有法规对政府采购各参与主体的职能定位比较原则，政府采购审批管理的权限和职责不明确，容易导致多头管理、各行其是等现象发生。对于委托代理采购、部门集中采购等也是有原则性的规定，但对什么是部门集中采购、部门集中采购是否需要委托集中采购机构代理采购，缺乏明确规定，给实际监管带来难度。

 

　　二是责任追究不够到位。虽然相关的法规规章明确了政府采购中的各种违法行为，但对违法行为的认定、违法的责任、处分的档次等缺乏具体实施细则，可操作性不强。依据现有的相关规定，问责对象主要是针对直接责任人，对主要负责人决策失误，领导不力，管理不到位，不正确履行职责等问题，由于缺乏相应的问责规定，因此较难实施问责。在问责方式方面，对政府采购相关机构中属于公务员的问责方式主要限于行政处分或刑事处罚，很少运用组织处理等措施。

 

　　三是合同履约验收难。主要原因在于认识上的不统一。一种意见认为，《政府采购法》规定政府采购合同适用《合同法》，因此，对采购合同的监督不应属于政府采购监管部门的权限。另一种意见认为，政府采购合同的执行作为政府采购活动的内容组成部分，应当属于政府采购的监督范围，但是涉及民事权利索赔的问题，应按《合同法》执行。笔者倾向于后一种意见。

 

　　四是工程采购监督管理难。其原因在于《政府采购法》和《招标投标法》之间的矛盾和理解存在认识上的差距，导致政府采购监督工作或缺失，或软弱。

 

 

　　做好政府采购事后监督工作必须在“实”字上下功夫。“实”，就是要求制度建设要有针对性，能够解决问题。操作上要有可行性，可以实现。手段上要有刚性，达到约束作用。结果上要有显性，立竿见影。时间上要有长期性，长效机制。

 

　　一是是建立动态化监控机制。切实强化对政府采购的事后监督和动态监督。建立评标结果后续审查机制。不仅要监督商品和服务的价格和质量，还要把商品的售后服务和合同履行情况等纳入监督视野。纪检监察、财政、审计等部门要从自身职能出发找准监督着力点。财政部门主要着眼于管理制度和操作程序，审计部门重在采购资金的使用，纪检监察部门主要从工作人员执行相关工作纪律条规的角度开展监督。

 

　　二是建立制度化约束机制。在微观层面，要针对政府采购运作中的一些重点部位和关键环节设计制度规定。建立采购项目责任人制度。采购代理机构对每个采购项目都应确定一名责任人，授权其在职责范围内全面负责该项目的采购事宜，并承担相应责任。项目责任人实行任职资格考试制度，持证上岗。同时，建立政府采购代理机构业务考核制度。由政府采购监管部门围绕采购价格、节支效果、采购质量、采购效率以及执行政府采购法规制度情况，进行客观公正的考核，并定期公布考核结果。

 

　　三是建立刚性化问责机制。坚持用权必问责，问责必到人，切实强化政府采购各参与人的责任意识，确保其依法依规开展工作。一是明确承担责任的主体。政府采购代理机构、采购单位、政府采购监管部门及其责任人员以及供应商、评审专家等参与政府采购的部门和人员，都是政府采购的责任主体，根据其在政府采购中担当的不同职责，都应承担相应责任。二是明确问责方式。政府采购既涉及行政层级的内部管理，又涉及政府相关部门与市场主体的行政监管，同时还涉及平等主体之间的合同交易，因此其问责方式也是多样的，既要采用相应的行政手段、纪律手段和法律手段，也要重视综合运用通报批评、停职、辞职等组织处理手段以及罚款、吊销营业执照、暂停或取消执业资格、列入不良行为记录名单等经济处罚手段。

 

　　四是要敢于监管与善于监管。敢于监管就是财政部门要认真行使监管职能，严格按照《政府采购法》、《招投标法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》和部门、地方政府制定的法规政策定期不定期的对各项采购项目进行检查或抽查，看有无高估冒领、“移花接木”、虚列支出等。善于监管就是要讲究方式方法，即根据不同行业、不同类型和不同项目的具体情况，分别采取凭证票据审核对比、收入支出分析对照和货物、厂家走访了解等办法措施，摸清情况、掌握底细，找准症结。敢于监管是有效监管的前提和基础，善于监管是有效监管的保证和关键，只有将两者有机结合，才能做到既有力度、又能适度，达到预期的目的。敢于监管和善于监管的共同点和核心是：以事实为依据，以法律法规和政策为准绳，坚持原则，秉公执法。

 

　　五是要加强对事的监管与对人的监管。在政府采购监管中开展对事的监督与对人的监督应同步进行，发现问题处理时应突出对人的处理，只有这样才能收到有令则行、有禁则止的效果。同时，在实施对事对人监管的过程中，不能分割开来更不能对立起来，这是因为事是人去办的，人的素质的高低决定着事情的成败。从过去的实践看，各级各部门关于加强政府采购监管的文件下了不少，“加大力度”、“从严查处”的硬话也说了不少，但违规违纪问题仍时有发生，其中一个重要原因就是只注重了对事的处理忽略了对人的处分，使一些违规违纪者仍奖金照拿、先进照评、职务照升。为此，要有效地开展政府采购事后监管，必须在对人的监管和对事的监管上，坚持做到两手抓、两手都要硬，尤其是对违规违纪者，该用党纪政纪处分的，就不能批评教育了事；该负法律责任的，就不能用党纪政纪来处理。

 

　　六是要加强内部制约与外部监督。从近年来政府采购中出现的违规违纪问题看，一般都存在两个方面的问题。一是内部管理混乱。不是领导一人说了算权力封闭运行，就是无章可循或有章难循，在采购的各个环节不按规矩办事，随心所欲，具体表现在有的单位购买设备不是从需要出发，而是赶时髦专买新产品，盲目申报购买；在组织实施招投标过程中不规范，随意性大；设备质量检验与资金拨付严重脱节；少数单位制度不健全，在实施政府采购中一个领导同时扮演运动员和裁判员的角色等等。二是外部查处失之于宽监管不力。监督检查“雷声大，雨点小”，有的地方领导台上讲硬话，台下带头违纪违规；有的职能部门和检查专班查出问题后经人一说情，就大事化小、小事化了；更有少数人在监督检查中收受礼品礼金，最后导致检查不讲原则，马虎行事。因此，要有效地开展政府采购事后监管应通过内部制约和外部监督两个途径来实现。在内部制约方面，一是凡有政府采购任务的单位领导，要做到思想上有位子、计划上有盘子、工作上有班子，在实施采购的各个环节上形成制衡关系；二是负有直接责任的领导、经办人员和财务人员要建立行政责任制、经济责任制和执法执纪责任制，对出现的问题要及时进行整改；三是要推行政务公开，改“暗箱操作”为“阳光作业”，如采购的具体项目、数量和资金的支付、结余等情况要上网、上报、上栏（专栏）。在外部监督方面，一是要以规范运行为基础，建立统一有序的政府采购管理机制，横向到底纵向到边；二是以解决普遍存在的难点和重点为突破口，树立正反两方面的典型；三是在充分发挥财政监管主渠道的前提下，还要发挥社会监督、舆论监督、单位职工监督的互补作用；四是对违规违纪单位的领导和经办人，要建立切实可行的责任追究制。

 

　　七是要强化监管与鼓励创新。开展政府采购监管其目的是要改“暗箱操作”为“阳光作业”，制约违规违纪的人和事，达到支持经济发展和事业进步的目的。如何把握好强化监管与鼓励创新这个度，笔者认为：首先必须划清界限，这就是监管是对违规违纪的人和事进行监管，不能把各地因地制宜的一些好做法也纳入监管范围，更不能把自己的主观意愿强加给对方；鼓励创新则应在科学性、前瞻性、实用性方面加以引导，则不能违背现行的政策法规搞强迫命令，更不能搞脱离实际的花架子。其次是赏罚分明，对违规违纪者必须加强监督严格管理，这里讲的“严格”主要是指健全规章制度、规范操作运行，如根据不同项目确定不同的招投标方式、完善货物质量检验和国库集中支付制度、加强财务核算和实行绩效评价制度等。再次是要做好宣传教育工作：作为监管单位来讲，要加强对被监管单位的政策法规宣传、正反两个方面的典型宣传，把监管的关口由事中、事后移到事前；作为被监管单位来讲，要加强政府采购政策法规和财经纪律、财务制度的学习理解，在开展政府采购活动时要争取监管单位的指导。只有这样，才能在监管单位和被监管单位之间营造一种良好、和谐的氛围，使政府采购工作真正收到少花钱多办事、花了钱办好事的效果。

 

　　八是“组合拳”全面开展合同后续履约监管。按照政府采购法的要求，严格要求采购单位组织专业职员对供给商履约情况进行验收。一是合同备案范围全覆盖。对辖区所有政府集中采购项目均实行合同备案，对采购项目合同进行严格把关，只有经审核并加盖合同备案章后才可办理资金支付手续；二是制定合同后续履约检查工作方案。明确合同后续监管职能后，制定《政府采购合同履约监督检查工作方案》，详细规定检查范围，确定随机抽取专家协查、各部门协查、特约监督员协查、专业机构协查等多种检查方式，并制定严格的检查流程，为监督检查工作开展提供制度保障。三是开展合同后续履约情况摸底调查。采用一个项目一张表格的方式，对采购单位所有政府集中采购项目进行初步摸底，对在合同履约过程中存在拖延工期、货不对板、以次充好等问题进行了解，掌握了基本情况，为发现和解决该区政府采购项目履约过程中存在的问题提供切入点；四是开展合同后续履约情况现场检查，对存在问题进行限期整改。成立检查小组，对存在合同履约问题的项目进行深入检查，采购单位代表和中标供应商代表也全程参与，三方对检查过程中发现的问题进行有效沟通，既避免误解，又提高效率。对照招投标文件与采购合同，针对检查过程中发现的偏离内容，由区政府采购中心对中标供应商发出整改通知书，责令其限期整改，到期进行复查；对采购单位擅自改变设备型号、付款滞后等行为责成其改正；五是推进合同履约检查常态化，加强政府采购诚信体系建设。通过合同履约检查，对中标供应商的履约情况记录在案，并对存在问题又不按要求整改的中标供应商予以曝光，提出处理建议，由监督主管部门进行处罚。促使供应商强化诚信守法意识，进一步净化政府采购市场，科学严谨、切实可行地建立政府采购诚信体系，确保政府采购的质量，进一步彰显“阳光采购”。

 

　　九是认真处理质疑投诉，保护相关当事人的合法权益，加强对违规采购行为的监管。重视政府采购供应的投诉处理工作，安排专人负责处理供应商质疑投诉，处理过程中做到讲程序、重事实、依法律。同时，通过投诉处理过程中发现的典型问题，分析原因，总结经验，并对薄弱环节加强和完善制度建设，促进采购行为进一步规范，发挥以点促面的作用。