作为从事政府采购工作最前沿的集中采购机构，笔者从多年的政府采购工作实践中发现了“一头一尾”存在着的一些隐患和问题，以此围绕政府采购操作环节中的“头”和“尾”存在的问题及成因发表一点浅见。

 

　　作为政府集中采购机构的从业者，从某个项目委托进入政府采购程序后的头一个环节就是需求落实，需求落实就是要考量采购预算范围内的采购内容及配置是否科学、合理，且具有公平性；而最后一个环节则是履约验收，履约验收主要是对合同内的标的物的履行情况按事先预定的标准进行检验是否符合要求。可以看出，这一头一尾两个环节在政府采购全过程中起着至关重要的作用，可以为过程控制保驾护航，也是保证政府采购公平公正和采购质量的关键。因此，我们要转变思路，突出抓好“头”和“尾”，不让其流于形式，提升政府采购形象的同时推动政府采购更好发展。

 

　　政府采购是为了恰当地满足政府部门履行公共职责的需要，首先是要科学地解决好采购什么、采购多少、为何采购的问题，因此，应该从“该不该买、买什么”这个需求环节开始。当前，《政府采购法实施条例》仅规定了采购人在政府采购活动中应科学合理确定采购需求，但需求管理环节的操作及标准在法律制度上仍是空白，也没有明确赋予监督管理部门这方面的职能。因此，制度上的漏洞给实践操作带来了诸多问题和困难，主要表现在：

 

 

　　《政府采购法实施条例》第十一条规定：采购人在政府采购活动中应科学合理确定采购需求，从法律层面上把需求制订的权限完全交给了采购人。但就一般的采购人来说，并不具备相关专业人员或技术上的支撑，寻求需求确定的途径和渠道相对狭窄，有时只能依赖于某个特定的供应商或生产厂家，他们在制订需求时难免会存有限制他人参与投标的心理，且缺乏广泛的征求项目需求意见和专家论证，这就必然导致采购项目的技术参数、标准配置、方案设计等需求内容存在排它性或唯一性，也正是由于倾向性的原因，使得招投标过程经常出现供应商质疑及投诉。同时，也违背了《政府采购法》明确的不能排拆潜在供应商的规定，这给实际工作带来很大困难。

 

 

　　政府采购预算是依法实施采购活动的基础，是扩大政府采购范围和规模的保障，不是现行预算体制下另搞的一套预算，而是部门预算内的一部分，是在部门预算表中增加反映政府采购工作要求的一张预算表。它不同于政府采购计划、方案，政府采购预算主要是反映政府采购范围，为编制政府采购计划提供依据。但采购人在填报政府采购预算时往往并没有经过详细的市场调研和严密的预算论证，只是为了采购项目而报项目，缺乏支持项目预算的科学性和合理性。因此，导致预算编制随意性很大，有些项目预算甚至不切实际，出现价格虚高或水分过大的现象。从近年来的采购项目结果来看，有不少采购项目预算下达进入采购程序，其采购结果远远低于项目预算，例如：某单位中央空调维保项目预算为90万元，通过采购确定合同金额32万元；某单位采购行业专用系统软件项目预算为40万元，通过采购确定合同金额2.5万元等等，采购预算远大于采购结果的现象比比皆是，在浪费财政资金资源的同时也打乱了财政资金的合理配置使用。

 

 

　　需求标准控制体系是对政府部门使用的多数通用产品建立严格的配置标准。目前，我国主要对政府公务用车的使用实行标准控制，其他大量的通用产品采购都缺乏基本的标准控制。如电脑和各种信息软件、家具、会议服务等，没有限定的采购标准和价格标准。对于采购人而言，制订需求中总会自觉不自觉地带有倾向性或产生高标准、高档次的追求冲动。特别是在支出由公共经费负担、部门利益强化的情况下，没有多方面的标准控制和审批控制，这种冲动更容易发生，且更容易变为现实。因此，建立需求标准控制体系，是政府采购需求管理科学化必不可少的内容和环节。有了标准，也就是通常所说的“需求标准化”，采购才有了衡量和监管的依据和尺度。

 

 

　　从制度层上，应当明确需求管理的手段和权限。一方面研究和探索如何科学合理的制订需求，以提升需求管理，比如：科学的需求说明，以准确的说明需要什么，不以具体专利和指标加以限制；需求论证，对于所采购的功能，通过论证，确认是否的确为履行公共职能所需要；需求的整合与规划，有些需求可能的确需要，但是，可能存在部门内部、多部门之间的重复采购、通过整合与规划，可以减少不必要的过剩采购等等。二是拓宽社会公众参与和制约需求制订的合法渠道，明晰需求管理的权限。但是，很显然，目前这样的渠道是缺乏的。按照目前的体制，财政把公共资金分配到各行政、事业、团体单位，法律将这些单位界定为具体的采购人。采购人买什么、买多少，没有国家标准控制。另一方面，政府采购结果是经过多个环节及多种主体参与下形成的，而采购需求主要由采购人掌握，采购机构接受委托实施，采购监督管理机构主要是管理采购方式、采购过程，并没有要求管理采购人的具体需求，因此，这个环节的监管从制度设计上存在一定的漏洞。可以说，在建立政府采购需求由社会公共参与和可控的前提下，明确需求管理的责任，是避免需求失控的基本前提和必由之路。

 

 

　　政府采购预算是政府采购的源头，预算编制和管理水平的好坏直接影响着政府采购的规模、效益和规范程度。要积极推动政府采购预算的编制工作。凡是纳入政府采购范围的项目，必须编制年度政府采购预算，且要研究探索符合基层实际的预算编制方法和流程，在预算编制精细化、完整性上做文章，做好市场调研和论证，对项目资金使用情况进行绩效评价，确保“阳光操作”。

 

 

　　履约验收环节是政府采购的重要环节，也是保证政府采购质量的关键，会直接影响到政府采购活动的最终成效。政府采购的履约环节作为政府采购的最后一道关卡，在实际的采购活动中，由于种种原因恰恰是在这个最最重要的环节出现一些不容忽视的问题，这些不仅关系到政府采购活动的成败，也关系到政府采购的声誉和形象。主要表现在：

 

 

　　招标结束确定了中标供应商后，就要签订政府采购合同。验收时必须按照合同的技术要求和配置来进行验收。政府采购合同中供货产品的技术参数必须严格依照中标供应商投标文件中的产品技术参数来填写，这个产品技术参数是通过招投标程序，通过专家评定后确认的，由此确认该产品是采购人所需要的中标产品。如果在签订合同时采购人没有技术审核参数或者工作疏忽，让供应商自己随意填写技术参数，供应商完全可以利用这个漏洞，签合同时，将产品配置和参数写低，从而损害采购人利益。

 

　　如果签订合同这个环节没有问题，在验收时也要十分注意，防止供应商串通使用部门的人员，私下降低供货产品的参数和配置。这样做，供应商降低供货成本，使用人获得了利益，但是却损坏了采购单位的利益。之所以出现这种情况，可能有几种原因：一是供应商利用采购人急于需要货品的心理，不顾一切先低价中标，待实际供货时再软磨硬泡降低配置；二是供应商想要要降低成本，增加利润；三是使用部门的人员自身有私欲，和供应商一拍即合，通过降低参数和配置收取回扣中饱私囊。

 

 

　　在验收时间上时常出现两种情况，一种是中标供应商与采购单位建立了事前所谓的“同盟关系”，也就是采购单位想用的供应商中标了，可能会先办理验收手续收到货款再供货，为供应商提供履约合同上的便利；另一种是采购单位对中标供应商所供的产品不验收或有意拖延很久才验收，出现在这种情况，极有可能是采购单位对采购结果不满意或者对中标产品不满意，甚至有可能采购单位工作人员已经私下和某个商家达成了协议，但中标结果却是另外的供应商。因此，采购单位恶意拖延，甚至不验收，以此消耗中标供应商的资金成本，导致其资金积压，无法顺利回笼货款。

 

　　政府采购的验收工作也可以尝试建立必要的第三方机构验收机制。由于第三方不代表采购人和供应商任何一方的利益，应该能够客观公正地进行项目验收，并切实维护买卖双方的合法权益。这种方式一方面可以发挥质检机构的专业技术优势，保证验收工作的准确和公平、公正；另一方面，第三方验收机制实现了采购、验收、使用和付款“四权分离”，形成相互监督相互制约机制，杜绝了违纪行为发生。完美地体现的政府采购的初衷。

 

 

　　《政府采购法》明确规定，政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查，对政府采购项目的履约验收过程进行监管，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料。在政府采购验收环节中，监督部门应该对验收过程进行监管，做到职责明确，确保责任到人。针对一些重大或技术复杂的采购项目，除需要专业的技术专家参加外，还必须邀请相关监督部门共同参与验收。这个验收不仅仅对结果进行验收，还必须对验收过程进行共同记录监督，通过共同验收和监督，及时发现验收中存在的问题，这样才能保证政府采购项目顺利进行并维护各方的合法权益。

 

 

　　由于验收是政府采购不可或缺的一个环节，而且是对整个采购行为最后把关的一个重要环节，如果在这个环节上发生差错，必然会给整个采购行为带来不可挽回的损失。所以，必须建立起严格的纪律约束，规范验收人员的工作态度和行为。对于验收人员的渎职失职行为根据其错误严重程度给予相应的处罚，对那些收受贿赂造成国家、单位重大损失的，按照有关法规进行处罚，构成犯罪的，移送司法机关处理。

 

　　政府采购是一项涉及面广、程序性强的系统工作，必须将公正性和严谨性贯穿于整个采购过程当中，需求和验收作为政府采购工作的一“头”、一“尾”起着至关重要的作用，“头”是整个程序开始的基础，“尾”是整个过程结束的保障，它们相互呼应，又相互制约，只有将一头一尾抓好抓实，才是做好政府采购工作的保证，才能促进政府采购健康有序运行。