《政府采购法》修订，需进一步强化采购人合理确定采购需求的主体责任，提出要求的同时要从立法层面给出解决路径。

 

　　实践中，作为提出采购需求的采购人，落实到具体经办人员大多是非专职采购的工作人员，在长期的技术积累和充分的市场情况把握方面往往比较欠缺，需要借助特定供应商的力量提出基本需求，然后再修改加工，这些借助特定供应商形成的需求容易带有倾向性，一旦具体指标量化，这种倾向往往会更加明显，为避免这种倾向性，只能通过向更多的供应商征求意见，简单添加技术项或降低特定指标要求后，又容易汇总形成所有供应商产品都满足，失去比较意义的需求指标。要提出完整、准确和合规的采购需求，除去基本的使用要求外，还要对各项指标从经济性、技术先进性和行业适应性做更深一步地考量，这需要很高的专业要求和对市场竞争产品的充分了解，即便是采取借助历史经验、咨询专家、调研供应商等等措施，也存在较大的工作难度。

 

　　由于缺乏统一明确的要求和途径来解决这个难题，虽然就需求管理工作多次出台过专门的意见和规定，但大量采购项目的采购需求还是存在需求不完整、指标未全部量化、对需求尺度掌握不统一等问题，采购代理机构按照这种没有实现完整、量化设置的需求，在最后形成的采购文件中，很多需求指标是概略性文字描述，评分标准也采取概略区间主观评价的方式。这也导致两种极端情况时有发生，一种情况是因为设定技术指标过于简单，所有投标供应商的各类产品都满足需求，无法体现产品的技术和性能差异，技术和商务评分成为了摆设，拉不开分值，体现不出好坏差异，综合评分法的综合变成了单一的价格比较，甚至出现一些公开招标项目，如果去掉价格分因素后，所有参与投标供应商的评审得分一致的情况，这就导致导向性地鼓励供应商用更低的价格提供相对低档（低层次）的货物和服务；另一种情况是为了避免简单的低价成交，买到心仪的标的，采购人倾向使用高度概略的需求描述，在某一个或几个评分指标项给评标委员会很大的主观分值区间，希望通过用户代表在评标现场通过打分或引导影响决定评标结果，容易引发质疑投诉和采购风险。这两种情况已经成为影响采购质量和导致廉政风险的主要原因。

 

　　解决路径：

 

　　一是从法律层面规定和引导采购人设立专门的机构或岗位从事采购工作。

 

　　打造一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的专业化、职业化采购专业队伍，是真正转变政府采购职能，规范采购行为，落实政策功能，提高资金使用效益，扎实稳妥地做好政府采购工作的必由之路。综观社会经济生活，行业发展到一定阶段必然产生精细分工，采购行业也不例外，政府采购工作要做精做细，做出水准，做出质量，只能走专业化道路，就采购从业人员而言，除掌握基本的政府采购法规知识之外，还必须精通所购买货物和服务的专业知识和市场情况，在各自的行业领域内求精求专，以专业促发展，以发展提升专业水准。没有一只相对稳定，专业的采购队伍，这种专业化的要求即便写到法律条文中，也缺乏实现的基础和路径，这就在需要在立法层面以科学发展观为统领，立足现实、着眼长远，整体规划、分步实施，大力推进政府采购工作的职业化和专业化进程，建立科学合理的政府采购工作人才队伍培养、评价、使用和激励机制，形成良好的政策体系和人才支撑。要完善管理体制，对队伍建设提出明确要求。要科学设置岗位，建立专业人才发展通道。要创新激励机制，激发从业人员创造活力。

 

　　二是加快推进采购需求制定的标准化，要明确标准的制定和推行主体。

 

　　长远看，实现采购需求指标全面量化可衡量，提高采购质量，仅仅依靠制度要求是很难达到的，必须走标准化道路，归集和形成特定货物或服务的一般标准。这些标准可以分部门行业制定，可以由监管部门牵头制定，也可以由社会组织和行业自律组织制定，需要统筹考虑各地各行业实际，逐步建立覆盖政府采购各个领域、各类采购需求的通用和专业标准，要先易后难，循序渐进。一般而言，采购实践中将需求分为商务、技术和服务要求等部分，对应不同部分的特点分别制定需求标准，明确具体要求，有助于帮助和指引采购人科学制定采购需求，同时也为决策和外部监督等提供有效的对照参考。

 

　　商务需求标准。商务需求标准实际上更多的就是政策功能的落实，一般包括了节能环保、中小企业扶持、监狱企业扶持、残疾人企业扶持、扶贫采购等政策功能，企业和产品资质，国家和行业性规范，供应商文件响应情况等。这一部分属于完全结构化信息，可以采取清单枚举或反向制定禁止项的标准清单。

 

　　服务需求标准。服务需求一般包括售后服务方式方案，驻场要求，服务网点要求，培训要求，现场实施管理要求和履约验收要求等。服务需求一般属于非结构化信息，结合所购买货物和服务的行业、厂商的不同对应不同的内容，因此可以分行业采取要素提示目录的方式提出参考标准，社会化机构在这方面已经做出很多探索，比如保险服务通用条款、车辆租赁服务通用条款等等，政府采购也可以由各地各行业结合历史采购记录和合同履行中暴露的问题归纳提出，提取各类历史数据形成参考标准，给采购人具体项目的个性化要求提供普遍基础。

 

　　技术需求标准。技术需求标准相比较来说最为复杂，同时也是监管部门落实各项政策性要求最好的抓手，包括了货物、服务、工程相关、公共资源交易等完全不同的类别，它可以为采购人提供基本参考尺度，是采购需求具体化的基础，技术需求标准的制定目标就是以详细的预期技术标准来对具体需求进行框定，这个框定过程需要有足够高度，按照采购目录类别，先目录内后目录外，逐步建立，最终通过信息系统的支持，能够随时为采购人提供具体标的参考需求指标体系。

 

　　三是从政策上引导代理机构从程序代理转向实质代理，从提供计划咨询和需求制定代理开始开展竞争。

 

　　采购代理机构的专业化已经不仅仅是对采购整体流程管理的专业化，程序控制的专业化，更重要的是实质性代理的专业化，其定位不是代采购人履行政府采购程序，而是要解决采购人在采购专业化方面的不足，包括（一）系统化的采购需求研究，按照物有所值原则，为采购人在特定领域进行项目成本测算，综合考虑产品和服务全周期，结合市场实际产品情况，为采购人提供专业的、完整的、明确的、可见预期比较目标的采购需求，保证其完整、准确和合规；（二）是科学测算采购预算 <http://www.caigou2003.com/ll/rcjd/2015-02-06/2616.html>，按照成本效益原则和满足使用原则，在预算范围内合理确定需求水平，特别是对一些重大采购项目，如何分包 <http://www.caigou2003.com/ll/rcjd/2539157.html>、如何控制项目周期、后期维护服务水平甚至交货时间、地点等，都直接反映出采购代理机构的专业化水平；（三）引导代理机构走差异化的发展和竞争的道路，从的法律层面上明确一般的程序性代理和专业代理的取费依据，鼓励代理机构结合本单位的优势、特点、人员结构等情况，确定重点业务领域，提高细分领域代理的专业化水平，做到优胜劣汰，进一步净化和促进代理机构科学良性发展。