2002年6月，九届全国人大常委会第二十八次会议通过《中华人民共和国政府采购法》以来，在规范政府采购行为、提高财政资金使用效益、促进党风廉政建设等方面发挥了重要作用。此后近20年来，该法虽经2014年局部修正，但一直没有进行过具体条款的实质性修订。随着我国经济社会的不断发展变化，现行政府采购法越来越不适应新的形势任务需要。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，财政部于2019年将政府采购法修订列入立法计划，2020年正式启动立法修订工作。笔者结合从事政府采购多年实践，对政府采购法的修订工作提出一些初步思考。

 

　　一、现行政府采购定义的局限性

 

　　制定政府采购法的目的，是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。制定现行政府采购法时，受当时经济社会发展条件限制，采取抓大放小策略，只选取了一部分政府采购行为进行约束管理规范。正是由于政府采购行为没有得到全面规范，使政府采购在财政支出制度体制改革中的作用始终难以得到全面发挥，在后续的工作实践中不断发现问题，但受法律没有重新修订的限制，只能是不断以规章制度文件形式进行弥补，导致补丁越打越多，政府采购工作越来越受束缚。究其根源，在于对政府采购的定义不够科学。

 

　　现行政府采购法对政府采购的定义是：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。此定义中的政府采购具有三个核心要素，一是采购主体，二是资金来源，三是采购对象。其中，对采购主体和资金来源的规定是明确具体，也是广泛认可的，而对采购对象的界定却作为不当限制。政府采购法规定，采购对象必须是“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的”，才能界定为政府采购。

 

　　笔者认为，此定义的主要缺陷，是不当增加限制性内涵，缩小了政府采购的外延。顾名思义，政府采购是指政府名义的所有采购，这也是国际通行做法。但现行政府采购法所指政府采购，专指“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上”的采购，对另外占比很大的“集中采购目录以外、采购限额标准以下”的采购排除在政府采购之外。这就好比在一条河里捕鱼，由于网眼太大，只能捕获比网眼更大的鱼，但事实上河里占比更多的是比网眼小的鱼，这些更多的鱼都是不受约束的鱼。修订政府采购法的最重要任务，就是要把所有的“鱼”都纳入政府采购管理。

 

　　政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。但目前这种人为缩小政府采购政府范围的制度，显然弱化了其职能发挥。政府采购被称为引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，但在目前的政策制度下，其采购规模占财政支出的比重仅占10%左右，与“三驾马车”之一的地位远不相符。

 

　　由于政府采购定义限制，使很多应当受到政府采购法管理的采购项目游离于政府采购之外。由于有“集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的”限制，大量“集中采购目录以外、采购限额以下”的项目受不到政府采购法的约束，采购人无法可依，各地执行政策五花八门，参差不齐，这也是政府采购风险最大的地方。同时，这种定义限制也给实际工作带来混乱和麻烦。比如，同样资金来源采购的两台办公设备，一台属于目录内的，则定性为政府采购；而另一台是目录外的，又没有达到限制标准，则就定性为非政府采购。又比如，同一规格型号的某产品，如果从限额标准以上批量采购的，则属于政府采购；如果单个从限额标准以下采购的，又不属于政府采购。这样的结果，显然与立法初衷不符。

 

　　由于政府采购范围的限制，也给采购人带来了困惑。既要管理好政府采购项目，也要管理好非政府采购项目，还要进行甄别，根据不同的法律规定，区别对待。特别是政府采购的统计报表，由于范围限制多，导致政府采购统计报表数据不全面，分析失真，不能全面如实反映政府采购的真实情况。

 

　　综上所述，加快修订政府采购法势在必行。而其核心在于对政府采购行为进行重新定义。

 

　　二、重新定义政府采购行为

 

　　重新定义政府采购行为，是修订政府采购法的基础和前提。基于前面的分析，有必要对政府采购的定义和范围进行调整和修改。建议新的政府采购法对政府采购定义为，各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，使用财政性资金或者其他公共资源，以合同约定等方式取得货物、工程和服务的交易行为。

 

　　一是关于采购主体，定义为“各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体”，增加“其他采购实体”。随着我国经济形式的不断丰富完善，公私合营，政府和社会资本合作越来越多。该模式下，鼓励私营企业、民营资本甚至个人与政府合作，参与公共基础设施建设。在此过程中，政府和私营企业、民营资本甚至个人作为共同体，参加政府采购活动，这个与政府合作的实体即“其他采购实体”。另外，即使没有政府的参加，独立实体主动执行政府采购法的，也可以视为政府采购。

 

　　二是关于采购资金，定义为“使用财政性资金或者其他公共资源”。政府采购绝大部分是使用财政性资金，但有时也使用其他公共资源，比如特许经营、无形资产、社会影响等。比如某大学食堂，对外招标特许经营，中标餐饮公司获得特许经营权，每年向大学交纳若干管理费，此行为也应属于政府采购。又比如，2017年厦门的政务外网云服务招标项目，腾讯云以投标报价0.01元中标。此类政府采购不能单纯以金额衡量，腾讯云考虑的特许经营、无形资产、社会影响、后续运行维护等因素，只要不是恶意投标，哪怕是零元投标，甚至负价格投标也是合理的。还比如，某PPP项目，政府可能只提供了土地，与其他投资人共同完成政府采购。还比如，故宫某城楼重新涂装项目，某合格投标人报价零元，因为他看重的是社会影响和媒体宣传效应。

 

　　三是关于采购表现形式，定义为“以合同约定等方式”。政府采购以合同约定为主，还可以有其他形式存在。比如紧急情况下的口头约定，比如政府零星采购可能只有购物小票，甚至是白条，特殊情况下什么也没有，但只要符合有关要求，是合理合规的，也应认定是政府采购。

 

　　四是关于采购的本质，定义为“取得货物、工程和服务的交易行为”。政府采购从根本上讲是市场交易行为，其制度的基本功能是保证公开交易。既然本质上是交易，只要是公开、合理、合法的交易行为，都应该被认可。

 

　　五是在政府采购的定义中剔除有关“集中采购目录”和“采购限额标准”的限制。依法制订集中采购目录，确定采购限额标准也许是必要的，但这些目录、限额可以在后面的条款中表述，而不应在政府采购定义中限制，不应成为界定是否为政府采购行为的依据。

 

　　三、以立法修改实现政府采购的全覆盖

 

　　重新定义政府采购，符合财政支出管理体制改革方向，在此基础上，再修订完善政府采购法的组织程序和方式方法，就可以以立法修改实现政府采购的全覆盖，从而进一步实现立法目标。

 

　　第一，重新定义政府采购，修订政府采购法，有利于政府采购在财政支出管理体系上发挥重要作用。修订完善政府采购法，是推进政府治理体系现代化、建设人民满意服务型政府的应有之义，是健全宏观调控体系，推动经济高质量发展的重要举措，是完善社会主义市场经济体制改革、优化营商环境的必然要求，是全面实施预算绩效管理、完善标准科学规范透明、约束有力的预算制度的基础保障。通过立法完善能够使政府采购基本涵盖财政预算的绝大部分交易性支出，与政府采购是财政支出管理体制改革的“三驾马车”之一的地位更加相符。

 

　　第二，重新定义政府采购，修订政府采购法，有利于加入GPA世贸组织政府采购协定。此定义符合国际通行做法，有利于我国政府采购工作与国际接轨。我国从2007年启动的加入GPA谈判，目前已经向WTO提交了申请加入GPA第7次出价，法制环境建设是加入该组织的重要因素。相信本次政府采购修订能够使我国政府采购制度沿着规则更加国际化、管理更加市场化、采购更加透明化的方向发展，为我国加入GPA谈判工作提供支持。

 

　　第三，重新定义政府采购，修订政府采购法，有利于采购人依法执行。此项改革看似扩大了政府采购范围，增加了政府采购内容，增大了工作量，但由于都在同一法律规范下操作，事实上更有利于采购人执行。同时，还可以在采购程序上进行优化，区分不同类别，繁简结合，确定不同采购程序。比如，政府采购可以分为集中采购和分散采购，分散采购再分为限额以上采购、小额采购和零星采购。与现行采购法相比较，实质上是增加了小额采购和零星采购，而这一部分又是数量最为庞大的采购。做好这一部分的采购，是政府采购法修订成败的关键。建议可以结合工作实际，此类采购可以采取简便灵活的方式方法进行规范管理。比如，零星采购，可以确定为10000元以下的采购，只要采购事项合理合规，可以不签订书面合同，参照现行报销规定，有两人以上签字，即可确定为合法合规的政府采购。

 

　　第四，重新定义政府采购，修订政府采购法，有利于政府采购数据统计和使用。当前，政府采购数据统计非常繁杂，耗费了大量人力财力，但由于先天不足，数据失真，分析不全面。按照新的定义，政府采购是部门预算的主要内容，部门预算除了人员工资、住房补贴等非交易性支出外，其他交易性支出全部属于政府采购。这样一旦部门预算编制完成，政府采购数据也就自然生成，直观、全面、真实，而且这个数据将会比现有数据成几何性增长，数据使用也更方便。同时，这样也有利于有关部门对政府采购工作实施审计、巡视、监督。