在政府采购实践中，两个及以上的投标人组成联合体进行投标的情况普遍存在，相信大家都比较熟悉，但也存在两个及以上的采购人联合进行采购的情况，这种联合采购相对少见，那么，该模式是否有法律依据？是否有适用范围的限制？具体该如何操作？本文对此展开分析和探讨。

 

 

　　顾名思义，联合采购是指不同的采购人就相同或同类采购需求联合自行采购，或者共同委托同一代理机构进行统一采购，参加联合采购的采购人根据采购结果与中标人或成交人分别签署政府采购合同，并按照合同约定执行。现行国家法律法规并无关于联合采购的明确定义，但在一些地方性的规范性文件中有相关规定，例如《青岛市财政局关于进一步优化政府采购流程的通知》（青财采〔2019〕2号，下称“青财采2号文”）规定，联合采购是指不同的预算单位采购同一品目货物和服务，通过委托同一采购代理机构将采购项目合并实施联合采购的行为。

 

　　联合采购是政府采购方式与管理的创新实践，通过联合采购将零散的项目集合起来，形成一定的采购规模，实现带量采购和以量换价，不仅有利于优化政府和社会资源配置，提高政府采购的规模经济效益，降低政府采购成本，提高采购效率，而且有利于采购人获得统一的产品和服务，这对具有集约化、标准化、专业化要求的采购需求而言，如通用软件、通用设备、信息系统建设与维护等等，具有积极的效果。

 

　　虽然现行国家法律法规暂未对联合采购作出明确的规定，但这并不影响联合采购的合法性，理由如下：

 

　　首先，法律上认可联合采购。虽然现行《政府采购法》《政府采购法实施条例》并未规定“联合采购”，但《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第六条第一款规定，供应商投诉按照采购人所属预算级次，由本级财政部门处理。第二款规定，跨区域联合采购项目的投诉，采购人所属预算级次相同的，由采购文件事先约定的财政部门负责处理，事先未约定的，由最先收到投诉的财政部门负责处理；采购人所属预算级次不同的，由预算级次最高的财政部门负责处理。这一规定确立了政府采购项目的投诉管辖规则，并重点就跨地区联合采购项目的投诉管辖规则进行明确。该规定的立法逻辑在于，联合采购受法律保护，对于非联合的一般采购项目和非跨区域联合采购项目的投诉，按第六条第一款规定的管辖规则处理；对于跨区域联合采购项目的投诉，则按六条第二款规定的管辖规则处理。换言之，联合采购具有法律依据。在地方立法实践中，也有联合采购的相关规定，例如前文提到青财采2号文，明确规定了联合采购的定义、适用范围和具体操作流程。

 

　　其次，财政部官方解释认可联合采购。财政部国库司在官方的公开答复中多次提到，“政府采购项目原则上应当由采购人按采购项目组织实施，对具有需求共性的采购项目，可由采购人自愿联合采购或委托代理机构打包采购”“联合体采购适用政府采购法”，从财政部的答复来看，只要是共性需求，而且采购人达成一致意见，无论是跨地区、跨层级还是跨部门，均可实施联合采购。

 

　　最后，政府采购实践中存在联合采购的项目。经在国家和地方政府采购网检索，不少地方有联合采购的做法，联合采购的内容既有规格或标准相对统一的通用类货物和服务，例如硬件设备、办公软件、保险服务等，也有规格或标准不完全统一的货物和服务，如信息系统集成、升级服务等。

 

 

　　现行国家法律法规并没有对联合采购的适用范围作出强制性的规定，但前文提到青财采2号文有对联合采购的适用范围进行明确，具有一定的参考价值。根据青财采2号文，联合采购适用于如下情形：（1）采购预算下达至二、三级预算单位且内容及采购需求相同的采购项目，可由主管预算部门统一组织采购活动。（2）转移支付资金下达至区、市且技术、服务等指标可以统一的采购项目，可由业务主管部门统一组织采购活动。（3）由不同预算单位承担的同类采购项目，可自主发起联合采购。当然，各地也可以根据自身的实际情况，按照有利于降低采购成本、提高采购效率、推动项目执行等原则，明确联合采购的适用范围。

 

　　从地方性的规范性文件及联合采购项目的实践来看，联合采购的操作流程主要包括如下环节：

 

　　首先，联合采购项目的发起。一般是由参加联合采购的采购人事先沟通达成一致意见，共同确定联合采购的牵头人，或者由主管部门统一组织发起联合采购，并由主管部门作为联合采购的牵头人。牵头人负责确定联合采购的采购人代表等组织协调事宜。

 

　　其次，联合采购项目的委托。从实践来看，大部分联合采购项目会委托给集中采购代理机构或其他采购代理机构办理采购事宜，即参加联合采购的采购人就联合采购意向、采购方式、采购品目等达成一致意见后，将项目共同委托给同一家采购代理机构实施采购，并分别或共同与采购代理机构签署委托代理协议，明确各方的权利义务。

 

　　再次，联合采购项目的实施。如前述，国家财政部已在公众咨询的官方答复中明确联合采购适用政府采购法。因此，采购代理机构应当按照采购人已确定的采购方式，根据政府采购法规定的程序和要求开展采购活动。从实践来看，联合采购的采购方式包括但不限于公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源。

 

　　最后，联合采购项目合同的签署与执行。采购结果确定后，参加联合采购的采购人根据采购结果分别与中标人或成交人签订政府采购合同，明确约定各方的权利义务，中标人或成交人按照相应的合同约定提供产品和服务，各采购人根据合同约定组织项目验收和支付合同款项。