实践中，如何理解和把握服务类政府采购项目和政府购买服务存在不少困惑。对此，笔者借《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称“102号令”）刚开始实施之际，与读者分享以下几点思考，供大家探讨。

 

    推行政府购买服务有何意义

 

    政府购买服务改革的目标和任务：创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求，从而推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率。这一定位在党的十八大和十八届三中、五中全会报告，以及国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）都有体现。

 

    国办发[2013]96号文规定，政府购买服务的内容是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务。《政府购买服务暂行办法》将政府履职所需服务事项纳入了政府购买服务的对象范围。102号令沿用暂行办法的规定，将政府购买服务的内容确定为政府向社会公众提供的公共服务以及政府履职所需辅助性服务。同时，102号令强调，政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。

 

    对此，笔者认为，102号令将“政府履职所需辅助性服务”纳入之后，对其提出了明确的要求，即指的是“与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的”辅助性服务，而非不加区分所有的辅助性服务。

 

    政府购买服务须遵守政府采购法律法规

 

    一是政府购买服务属于政府采购。《政府采购法》对政府采购的定义从三个维度界定，即采购主体、使用资金和采购对象。按照102号令的定义，政府购买服务的购买主体是国家机关，使用资金是财政预算资金，采购对象是政府向社会公众提供的公共服务以及政府履职所需辅助性服务。无论是采购主体、使用资金还是采购对象，都符合《政府采购法》关于政府采购行为的界定。因此，政府购买服务从本质属性上讲属于政府采购。

 

    二是政府购买服务是一项改革举措。从制度级次以及性质看，政府采购是财政支出管理的一项基本制度，是规范政府参与市场交易的一整套制度体系，包括采购需求确定、交易管理、采购程序、履约验收、信息公开、政策功能等一系列制度规范。政府购买服务是一项改革举措，具有阶段性、时效性，是推动政府职能转变、事业单位改革的一项举措，旨在创新政府公共服务提供方式、推动公共服务的市场化提供，解决城乡公共服务差异化等阶段性难题。

 

    三是政府购买服务应执行政府采购法律法规和制度规定。102号令对政府购买服务如何开展，也作出明确规定。比如，政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。

 

    四是政府购买服务的采购主体和承接主体有限定条件。政府购买服务的购买主体是各级国家机关，属于政府采购主体国家机关、事业单位、团体组织中的一部分。

 

    党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，可以参照执行。

 

    政府购买服务的承接主体是依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人，属于《政府采购法》规定的“向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”中的一部分。

 

    公益一类事业单位不属于国家机关，其由政府举办并保障经费，负责直接提供特定领域公益服务，既不是政府购买服务的购买主体也不能成为承接主体。

 

    五是政府购买服务的购买对象有“负面清单”。102号令明确六类事项不得作为政府购买服务内容：一是不属于政府职责范围的服务事项；二是应当由政府直接履职的事项；三是政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；四是融资行为；五是购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；六是法律法规及国务院规定的其他事项。

 

    笔者认为，上述六类事项中的前两项涉及国家机关的职能定位。通俗地讲，就是购买者对自身的职责定位要准，不能通过“政府购买服务”伸手去干不属于自身职责的事，也不能偷懒将自身本职工作通过“政府购买服务”另花钱找第三方来干。这本就是政府采购的应有之义，也是服务类政府采购项目的内在要求，换句话说，服务类政府采购项目同样不允许将此两项作为采购对象。

 

    笔者认为，其中，对于三、四、五类事项中提到的“将工程和服务打包的项目”“融资行为”“以劳务派遣方式用工”和“设置公益性岗位”等事项，是针对实践中出现的具体情形的排除，准确地讲这三种情形并未形成成熟规范的概念，如何定义和界定，尚需权威部门给出进一步的规范解读。

 

    可以肯定的是，无论是服务类政府采购项目还是政府购买服务，对于采购对象的要求都应当遵循“服务”的本质属性，而不得借“政府购买服务”改革推进不成熟、不完善之际购买脱离“服务”属性的内容。

 

    开展政府购买服务从三方面抓起

 

    其一，如何执行政府购买服务有关规定？笔者认为102号令第十四条规定“纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，已安排预算的，可以实施政府购买服务”，这里的“可以”应按“应当”“必须”理解。

 

    笔者还认为，102号令关于“政府购买服务”如何开展的逻辑应该是：先制定政府购买服务指导性目录，目录中列入的项目必须执行政府购买服务有关规定，即承接主体、采购对象均应当执行102号令中关于承接主体和采购对象的限制性规定。未列入目录的服务类项目则不需要执行政府购买服务有关规定。

 

    其二，如何科学制定政府购买服务指导性目录？政府购买服务指导性目录制定应当回归“政府购买服务”改革初衷。102号令规定，政府购买服务指导性目录的制定程序是：先由财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录，各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。

 

    由于指导性目录中的项目必须执行政府购买服务的有关规定，因此，制定指导性目录应经过充分论证，确保所列项目的公共性、公益性，确保所列项目有利于推动政府职能转变、基本公共服务均等化和标准化。同时，还应兼顾所列项目的可执行性、操作性。

    其三，政府购买服务合同签订履行的注意事项。关于政府购买服务合同履行期限，102号令沿用《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号)有关规定，即合同履行期限一般不超过1年，在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

 

    当前，我国预算管理按年进行，即每年批复本年预算。也就是说，合同的金额应当控制在本年年度预算范围内，可在合同中约定续签事宜，且合同总的履行期限不超过3年。未来随着部门三年支出规划工作的推进，不排除将三年支出规划作为“有预算保障”的依据。

 

    另外，102号令规定了政府购买服务项目绩效管理的有关事项。对于购买主体，要求开展事前绩效评估，定期开展绩效评价。对于承接主体，要求建立政府购买服务项目台账，依照有关规定或合同约定记录保存，并向购买主体提供项目实施相关重要资料信息。由于购买主体和承接主体之间是合同甲乙双方关系，对承接主体建台账等绩效管理要求，也应当在合同中体现。