投标保证金的管理存在如下链条：①采购人（收取或者委托代理机构收取保证金，实务中通常为后者）→②代理机构（经委托后代表投标人在银行开设投标保证金账户，进行投标保证金收取、管理）→③银行（开设投标保证金账户，负责投标保证金管理）→④投标供应商（参与投标时向保证金管理账户的虚拟子账户中缴纳保证金）→⑤财政部门（对政府采购项目所涉及的投标保证金进行监管）。

 

    （一）各方主体出于各自定位和利益考量，对投标保证金收缴态度迥异

 

    1．采购人持消极态度。《政府采购法》第二十条规定，“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。” 《民法总则》第一百六十二条规定“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。”《民法通则》?第六十三条规定“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”。采购人和采购代理机构两者的关系属于委托代理关系，即采购人通过委托采购代理机构办理采购有关事宜，采购代理机构在采购人授权的范围内，以采购人的名义实施有关采购行为，其结果对采购人发生效力。实务中，采购人往往在委托采购代理机构负责采购事项的同时，将投标保证金的收存与管理事项一并委托采购代理机构处理。当发生需没收投标保证金的情形时，采购代理机构根据监管机构的要求并取得采购人合意后将应没收的投标保证金缴入国库。当发生供应商起诉采购代理机构和采购人，要求退还保证金时，如有采购人以“有关招标采购事项已经委托代理机构，有关行为系代理机构作出意思表示，应由代理商承担责任作”为抗辩理由，法院依法应认定采购人和代理机构为委托人与被委托人的关系，对采购人的相关抗辩内容不予采信。综上，无论是由采购人或者采购人委托采购代理机构管理投标保证金，对其而言均只是增加工作量而不能因此获益，故对投标保证金管理缺乏动力。

 

    2．供应商、银行和代理机构，持反对态度。投标供应商会因为投标保证金没收等行为遭受利益损害，期待能够从采购人、代理机构违规退回投标保证金行为中获益。负责投标保证金保管的银行和代理机构能从投标保证金滞留账户而获益。从利益角度分析，供应商、银行和代理机构显然对有关管理持反对的态度。

 

    3.财政部门持积极态度，却难以有效监管。财政部门既是组织财政收入的行政部门，同时又是政府采购监督管理部门，有责任有动力督促相关方及时缴交投标保证金。然而财政部门并未直接介入投标保证金的运转环节，采购人和投标供应商是通过招标采购文件对投标保证金收取、退回和没收进行约定。同时，财政部门因法律直接法律依据不足、监管力量薄弱、信息不对称等原因导致无法对保证金进行及时有力的监管。

 

    (二)投标保证金利息处置规定不符合行业惯例。关于投标保证金在银行账户留存期间产生的利息归属问题，从法理上推断，投标保证金和其利息的关系属于民法中所规定的原物与孳息的范畴，适用民法原理中“利随本走”的原则。然而从目前我国招标采购、拍卖等相关领域交易习惯来看，为便于操作，均以退还相应保证金时不退还保证金所产生的利息为行业惯例。在一般商业领域，如商品房买卖中，通常亦约定只退还本金不退还利息。

 

    （三）投标保证金利息实务中存在计算困难。在招标采购实务中，投标保证金的交纳方式通常为代理机构在银行开设保证金账户，投标供应商通过将款项存入该账户的虚拟子账户，即多个投标供应商将投标保证金存入代理机构的同一账户。因此，如按照87号令规定，当发生需要退还、收缴某一特定供应商所交纳的保证金的时，则需从该保证金专用账户的总金额中单独计算某一部分款项的利息，而非计算账户内全部金额的利息，实务中银行普遍表示按此方式在操作上存在困难。