采购全生命周期管理在基层央行的实践运用_理论

采购全生命周期管理在基层央行的实践运用

作者：何龙发布于：2019-03-26 08:26:50 来源：政府采购信息报/网

　　经济新常态下，高效的采购管理方式往往能够实现规范采购流程、成本有效控制、预防潜在风险和经济效率最大化的管理目标。采购全生命周期管理理论是一种通用性的采购管理方法，该理论的核心是将采购管理模块进行细致分解，对各个步骤进行优化整合进而推动采购管理目标的实现。目前该种管理模式在企业使用较为频繁，我中支拟借鉴企业的成功经验，助力集采管理科学化进行。

　　一、基层央行集采现状

　　（一）运作模式

　　作为基层行集采实施主体，我中支按照《中国人民银行集中采购管理办法》和《中国人民银行集中采购管理办法实施细则》的要求，成立了由主管副行长为主任，办公室、会计财务、科技、后勤、内审、纪检等部门成员的集中采购管理委员会，负责对集中采购工作的领导、管理和监督，形成了“集中采购管理委员会领导，集中采购机构组织执行，归口管理部门协同承办，内审监察部门监督”的运作模式，并遵循公开、公平、公正和效益的原则，对总行、省会中支集中采购范围及限额标准以下的物品实行集中采购，体现了“财权与事权分离、管理与操作职能分离”的内部控制理念。

　　（二）成效体现

　　一是资金管理得到强化。基层行财务资金有限，采购支出在财务支出的占比较高，集中采购的规模效应可以有效降低采购成本，降低财务费用开支。二是公平竞争得到体现。在内部监督部门的监督下从评审人员库中随机抽取评审人员，组织评审委员会现场投标、开标，事先防止评标人员串通勾结、事后的防止内部人员暗箱操作，基本实现了供应商的公平竞争，营造了“公平、公正、公开”的良好竞争氛围。三是采购透明度得到提升。内审、纪检监察部门对招标、谈判、询价等采购流程进行全程现场监督，使业务操作趋于制度化、规范化、科学化。

　　二、目前集采存在的问题

　　尽管集中采购的规模效应、公平竞争、公开透明等方面得到逐步完善，但在实际操作上仍存在很多问题亟需解决，主要体现为采购流程不规范、采购成本难控制、采购风险未防范和经济效率没体现等问题。

　　1.采购流程不规范

　　一是采购方式的选择不对称。部分应该以公开招标的方式进行的采购项目，实际却以邀请、询价、竞争性谈判等其他采购方式进行采购。二是招投标过程过于简便。招投标过程未制定评审方案、评标标准等文件，仅以会议记录形式进行中标单位评审认定，过程较简单。三是合同管理不到位。部分采购合同无供应商印章或无签约时间，与供应商签订合同后未及时实施采购行为。

　　2.采购成本难控制

　　一是采购项目市场调查不充分。未对需要采购的项目进行提前摸底，以致于在操作中对应配置标准项目的预算价格与实际采购金额不匹配。二是预算编制考虑不充分。事权部门根据使用部门提出需求申请编制需求计划时较少考虑预算指标,不分轻重缓急将各种需求全部列入计划,各项财务开支要受预算指标的限制,急需物品反而得不到满足。

　　3.采购风险未预防

　　一是市场风险。采购过程中由于自然、经济政策、价格变动等因素影响，不能完全保证采购到质优价廉的物品或服务，实现预期采购目标。二是集中采购人员风险。人民银行集中采购政策性强、涉及面广、技术要求高，集中采购人员不仅要了解财务预算管理知识，还必须掌握招投标、合同签订和执行、市场调查等多方面知识技能，不可避免地存在采购人员技术资源风险、职业道德风险和工作技能风险。三是合同风险。即由于签订合同审核把关不严，在合同要素不全、合同条款模糊不清、违约责任约束简化的情况下，盲目签约而导致的风险。

　　4.经济效率不明显

　　一是采购质量难分辨。即供应商提供的物品质量、规格等不符合要求，导致所购物品无法使用或只能部分使用。此外采购物品可能存在数量上缺斤少两，在质量上以次充好，在品种规格上货不对路等问题。二是采购物品不经济。由于人民银行集中采购属于自用性质，没有直接的经济利益指标进行衡量，即便采购物品质次价高，也可能一时难以分辨，使得集中采购结果偏离预定目标。

　　三、透视生命周期管理体系

　　为克服以上问题，我中支对集中采购流程加以分解细化、归纳整合，构建了新常态下的适应中支履职和发展的集中采购全生命周期管理体系。该体系将集采流程分割为四大管理模块，逐块拆解进行结构分析，针对其中的影响因素进行调整优化，以促进集购在基层央行的科学化实施。主要内容为（见附表1）：

　　附表1：影响集中采购管理效果的因素

附表1：影响集中采购管理效果的因素
四大模块	影响集中采购管理效果的因素
需求管理模块		必要性——使用场景、使用范围、使用频率、功能特异性、有无可替代方案
		准确性——配置技术、需求数量、资金来源、需求时间、预算单价、责任科室
		均衡性——规范制度执行、合理数量需求、衔接采购时间，匹配预算资金
流程管理模块		采购周期——上级采购计划、市场波动周期
		采购评审——采购方式、招标情况、评审情况
		采购成本——技术指标及配置、信誉、业绩及财务状况、售后服务、节能环保
		采购验收——完整性、规范性、高效性
风险管理模块		合同管理——合同签订、合同履行
		供应商管理——入库、投标审核、投诉管理
		采购监督——群众监督、审计监督
运行管理模块		使用管理——产品质量合格率、需求部门满意度、服务满意度
		维护处置管理——维修保养支出、项目折旧支出、处置收支

　　（一）需求管理模块

　　确定需求是全生命周期管理体系的首要环节，需求确定不力，将会造成极大的资源、成本浪费。在这一环节中，我中支要求每形成一项需求计划必须满足三个原则，即需求的必要性、准确性和均衡性。

　　一是必要性。指在提出采购申请时，使用部门应详细列明该产品的使用场景、使用范围、使用频率、功能特异性、有无替代方案等信息，同时附与采购立项相关的行领导签报、行长办公会纪要等资料，职能部门对该产品采购的必要性进行审核，从而确定是否应该启动集采计划，当发现存在更优的替代方案时，职能部门有权提出异议，驳回采购申请，从源头上控制采购成本；二是准确性。指使用部门在提出需求计划时，还需详实提供项目的责任科室、配置技术、需求数量、资金来源、预算单价、需求时间等信息，职能部门、管委会办公会对这些需求信息进行逐项审核，按照“适度从紧、快速供应”的原则对需求计划进行排序，既确保需求的准确性，也避免资源的滞库甚至闲置；三是均衡性。指在确定采购计划时，需同步考虑配套产品的需求，以“四要”为标准（即制度执行要规范、采购数量要合理、采购时间要衔接，预算资金要匹配），多角度配套从而控制资金节约率，确保采购的均衡性。

　　（二）采购管理模块

　　采购管理模块是全生命周期管理体系的核心部分，也是确保流程规范性的重要途径，该模块的主要内容分别为采购周期管理、采购评审管理、采购成本管理和采购验收管理。

　　1、采购周期管理

　　采购周期管理的主要矛盾体现在两个方面：一是与需求与上级行的采购计划不同步；二是价格与物品销售淡旺季不匹配。解决矛盾主要对策为：一是制定计划要赶早，总行批量采购一年仅有两个批次，省会中支一般为一年四个批次，我中支在年初即汇总全年需要总行批量采购和南昌集中采购的需求，根据仓库库存量合理匹配总行第一批、第二批批量采购计划，根据需求紧急程度及时同步南昌中支四个批次的采购计划；二是经验总结要到位，针对中支经常采购的项目，要及时总结其销售价格的波动情况，坚持“低价采购”的原则，尽量以低于市场平均价格的销售波谷时期采购货物。如空调采购应错开夏季销售高峰期、在冬季、春季购买折扣力度大。

　　2、采购评审管理

　　（1）采购方式的合理运用

　　采购方式分为招标采购方式和非招标采购方式。招标采购方式包括公开招标和邀请招标，以公开招标为例，优点在于公开透明、充分竞争、程序规范、评标方法可选择余地大，但存在程序环节多、采购时间长、成本费用高等缺陷。公开招标适用于市场竞争充分、需求准确精准、采购时间充裕、合同金额较大的情形。非招标采购方式包括竞争性谈判、询价、单一来源、竞争性磋商、协议供货、定点采购以及网上竞价和电子反拍等。相对于招标采购方式，非招标采购方式更加有优势，体现为程序简单、时间短、灵活性高等特点，但也存在竞争性弱、透明度低、评判环节主观性强等缺陷。因此，在明晰采购数量和预算的情况下，我中支考虑具体项目的特殊性，根据市场环境判断所采购的项目是供大于求还是求大于供，或是市场垄断行业等等，坚持合法合理、实用科学的原则，有效合理的运用采购方式。

　　（2）采购评审的有效管理

　　一是加强人才队伍建设。有意识地引进专业人才，适当组织业务培训，我中支聘请了采购专家和学者举办学习讲座，普及采购管理基础知识和技能，促进采购工作良性发展；二是加强评审环境的治理，规范评审程序和方法，严格评审人员的准入和退出环节，中支采购中心要求抽取评审人员必须在内审部门的监督下进行；三是提高评审人员积极性。我中支建立了评审人员的考核机制，将集中采购评审工作纳入年度考核，并将评审人员与其个人及部门业绩挂钩，以此提高个人及部门负责人对评审工作的重视和配合，同时实行有偿评审奖励机制，尝试引入有偿评审奖励机制，对评审工作年度考核中表现优秀的评审人员给予一定的奖励，以增强评审人员的积极性和责任感；四是强化评审人员政治思想和职业道德教育。我中支通过再教育让评审人员充分认识到集中采购评审工作的严肃性、重要性，做到严于律己，在集采评审中主持公道不打人情分、不打诱惑分，不打授意分，不打串联分。

　　3、采购成本管理

　　要从根本上降低项目采购成本，就要结合实际情况建立集中采购成本模型，在相关参数的基础上对其基本情况予以系统化分析。价值分析法是较好的分析机制，能在分析项目功能的基础上，满足我中支采购的各项基本需求，确保产品价值得以体现，结合新型管理技术为经济效益有效提升提供保障。在价值分析计算中，以影响因素作为核心，因此能借助V＝（F1+F2+F3+F4+F5）/C对价值予以判定，其中字母C表示的是项目的具体成本，字母F代表的是实现项目功能的影响因子，主要包括技术指标及配置、信誉、业绩及财务状况、售后服务和节能环保情况，影响因子以分值形式体现，每个10分，满分50分，主要情况如下。（见附表2）通过专家评审人员给投标标的打分，计算出不同供应商的V值，加以比较选出性价比最高的供应商。

附表2：集中采购成本模型——价值分析法评分标准
影响因子	分值	评分标准	参考资料
F1（技术指标及配置）	10	高于需求配置技术要求 ≥6分符合需求配置技术要求 =6分低于需求配置技术要求 ≤6分
F2（信誉）	10	信誉情况主要体现在征信、合同履约等方面，评分标准分为较差、一般、良好、优秀、四种情况，分别给0-4、4-6、6-8、8-10分。	以国家行业管理机构有效证书为准
F3（业绩及财务状况）	10	以近两年销售业绩计算，销售业绩评分标准分为较差、一般、良好、优秀、四种情况，分别给0-4、4-6、6-8、8-10分。	经会计事务所审计的会计报表、销售合同
F4（售后服务）	10	高于需求售后服务要求 ≥6分符合需求售后服务要求 =6分低于需求售后服务要求 ≤6分
F5（节能、环保情况）	10	认定为节能产品或者环保标志的得满分。非节能、环保标志的不得分	以国家有关部门机构认定的为准

　　4、采购验收管理

　　科学实施采购验收环节，必须确保项目的规范性、完整性、高效性。一是规范性，中支根据项目进度及时组建验收小组，以采购合同协议、供货商发货单等文件，对所采购货物、服务或工程的品种、规格、数量、质量、技术要求等进行验收，验收结束后出具验收证明，参与验收工作的相关人员应于验收工作完成后在验收证明上签署验收意见，验收单位加盖工作，以落实主体责任，验收证明作为申请支付采购资金的必要文件，评价结果连同验收报告一同报送采购中心进行协商。二完整性，在需求部门、采购部门、内审部门和供应商四方见证下同时验收并试运行采购项目，验收人员对运行结果做出评价并签字确认，大型复杂的项目，聘请质量检查机构参与验收。三是高效性，按照文件要求控制资金节约率在10%以内，我中支2017年采购预算92.51万元，实际采购金额90.02万元，资金节约率为2.69%，其中货物、服务项目资金节约率分别为2.44%和2.89%。

　　（三）风险管理模块

　　采购风险采购过程中由于各自意外情况的出现，使采购的实际结果与预期目标相偏离的程度和可能性，中支在风险管理模块上着力点主要体现在合同管理、供应商管理和监督管理三个方面。

　　1、合同管理

　　依据采购项目的性质选择对应的合同类型，在签订合同前应严格审核、确认合同的条款内容，避免合同双方发生权益纠纷。我中支合同审核要素主要为：一是审核合同当事人的资格，要求当事人出具各种证明，以证明其有资格代表企业签订合同；二是审核采购合同中的项目的种类、质量和数量，要求物品具有详细的信息铭牌，计量必须使用国家设定有计量标准的数量单位，质量应当以国家标准或者行业标准为主；三是审核项目交货方式，交货风险一般由卖家承担；四是审核违约责任，采购合同中约定对方违反合同规定的具体处罚方式；五是审核价款支付要求，对价款的如何有效地约定，会直接关系到合同是否会顺利履行。此外还需列明产生争议的解决办法和解释权的所有方。

　　2、供应商管理

　　一是入围管理，一方面审核供应商相关资质，进行量化的评分及星级分类并给予标识，另一方面丰富供应商信息的收集，通过权威的第三方信息渠道获取详尽的供应商信息，如企业基本信息、股东及出资信息、主要管理人员等，更加全面的掌握供应商的情况及联动关系，及时发现风险点并制定防范措施。二是投标管理，一方面增加供应商违规成本，向供应商施加更大的压力，另一方面设置合理的投标低价，确保供应商来源的多样性，充分体现招投标的竞争性。三是履约管理。只有在合同履约过程中定期检查，才能及时发现问题，制定防范风险的对策，将风险损失程度降到最低，经常性对采购项目进行有针对性的检查，实时跟进合同履约情况，发现过程中可能出现的问题并及时处理，减少后续交付的风险隐患。

　　3、监督管理

　　一是充分利用内部、外部审计监督管理的职责，积极开展相关部门的管理和协调工作，及时督促集中采购各部门不断强化制度执行力度；二是自觉接受社会和群众的外部监督，及时将采购流程、中标供应商等信息公布于内外网，便于社会和群众查询核实，促进采购人员自觉按照集中采购规定的程序进行采购，让集中采购在阳光下进行。

　　（四）运行管理模块

　　虽然运行管理是采购生命周期管理体系的“最后一步”，但却是需求部门使用项目的“第一步”，我中支管理内容主要分为满意度调查和维护处置管理。

　　1、满意度调查

　　满意度调查分为对内、对外两种情况。一是集中采购效果满意度，主要收集需求部门对采购人员总体敬业度（责任心、服务态度和意识）、采购申请单处理的及时性、采购项目的正确率、采购项目的质量、紧急采购订单的处理效率、采购相关部门合作协调能力等方面的评价，二是供应商服务满意度，汇总各使用部门售后问题，收集协调问题、解决问题的相应时间，故障发生频率，产品质量合格率(印刷服务采购主要体现在文稿质量、环保程度)等方面信息，以便及时调整应对。

　　2、维护处置管理。

　　大部分货物、工程采购都存在后期运行的维修管理，当其使用寿命到期时也能产生一定的处置收益，这些事项是集中采购流程的延伸，能够进一步体现采购的经济效率。主要管理内容包括维修保养支出、折旧、处置收支情况。一是维修保养支出情况。根据项目技术性能、使用年限、运行环境等因素，动态监测器运行情况，定期做好项目的维护与保养工作，有效提高项目运行效率，延长其使用年限，通过集采项目管理台账记录项目维修情况和运行支出情况，随时预警费用超支事项；二是项目折旧情况，科学合理的确定折旧方式、折旧范围、使用年限和残值率，我中支根据项目性质、用途、性能等情况按照4%的残值率和年限（直线）法计提折旧，折旧累计额反映在集采项目管理台账中；三是处置收支情况，对项目折旧计提完毕、继续使用需大额资金维护的项目，中支采取拍卖、招投标及协议转让等公开处置的方式进行处理。其中大型设备现场拆除处置，如废旧中央空调管道、废旧铝合金门窗等，其他项目批量处置，如报废台式电脑、笔记本电脑。事前对废旧项目进行低价评估，并将相关信息公布于内外网，事后处置收入扣除相关税金、评估费、拍卖佣金后全额并入大账，实现收支两条线管理。

　　四、相关建议

　　集采全生命周期体系在我中支试运行一年，取得了较好的效果，为了进一步挖掘该体系的功能和作用，提出以下两点建议。

　　一是强化队伍综合素质建设。全生命周期管理体系涉及的范围广，制度性、技术性和专业性强，对采购人员的素质要求较高，提高现有人员素质对充分利用全生命周期体系有很大的帮助。因此中支集采人要注重政策制度的学习，即加强对《政府采购法》、《试行办法》和《实施细则》等有关制度的学习，同时管委会办公室要加大对评标人员的管理和培训力度，包括在专业技术水平、所属行业发展及市场状况的了解程度，评标过程的公正性、责任心、职业操守等等。

　　二是推进信息化建设。总行门户网对全生命周期管理体系的运用有桥梁作用，一方面充分利用总行门户网集中采购专用平台，突破地域限制，扩大供应商的选择范围，解决部分商品地区价格垄断的问题，另一方面通过门户网平台实现信息共享和流程传递，既充分利用信息资源增加了采购工作的透明度，又可节省采购操作过程中的时间提高工作效率。

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