政府购买棚改服务发展历程


　　政府购买服务，是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。

　　2013年，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。
 

　　《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》的影响


　　2017年5月，财政部曾发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）》，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设工程作为政府购买服务项目。

     
　　2018年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）并向社会公开征求意见。征求意见稿明确了购买主体、承接主体、购买内容以及禁止购买内容等方面。


　　征求意见稿延续《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）》的规定，列出八项禁止购买内容，如《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程、服务与工程打包的项目、融资行为等。

　　征求意见稿明确，应当纳入政府购买服务指导性目录的公共服务事项包括教育、就业、人才服务、社会救助、养老、扶贫济困、优抚安置、残疾人服务、食品药品安全、医疗、公共卫生、人口和计划生育、住房保障、科技推广、文化、体育、公共安全、交通运输、农业、水利、生态保护、环境治理、城市维护、公共信息等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。

　　征求意见稿进而明确八项禁止购买内容。包括：不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；服务与工程打包的项目；融资行为；购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

　　过去，国务院及各个部门对棚改项目出台了相关支持政策。但通过比较相关文件，发现最新的文件中，已把棚改项目不再列入政府购买服务目录，联想到国开行最近对棚改项目的贷款政策变化，及政府降低负债的监管要求，市场普遍预期棚改项目通过政府购买服务方式及银行贷款的主要方式将不被鼓励、难以为继甚至取消。


　　棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。

　　所谓棚户区改造，是指为改善困难家庭住房条件的城镇危旧住房改造工程。过去三年，棚改和房地产去库存的结合又产生了棚改货币化安置。2017年的政府工作报告就曾提出，要因地制宜提高货币化安置比例。不过，2018年政府工作报告已没有类似提法。

　　所谓棚改货币化安置，是指在棚改过程中，给原来的住户一笔很大的现金，让其从市场中购买住房。棚改货币化安置对于房地产去库存作用比预料中大得多：一户住宅在城市改造中被拆，拿到货币化安置后购房成为首选，当棚改货币化安置下购房者越来越多时，就会带动房价上涨，吸引更多人进入买房大军。

　　市场主流观点认为，棚改不仅事关地方的财权与事权，还与央行的基础货币投放直接相联，其影响从而覆盖整个宏观经济，而货币化安置的快速推进是各地房价特别是三四五线城市房价飞涨的重要原因。除了房地产市场，棚改脚步的放缓也和地方政府隐性债务问题有关。

　　按照《政府采购法》政府预算不能超过三年，应按照“以收定支”原则，这样就不太可能产生债务，但是棚改的领域却花的是将来的钱，违反了“以收定支”原则，也会造成财政负担，其中的核心问题就在于“支出责任”。专家认为，以后付得起就不是债务，如果付不起就成了政府隐性债务，87号文确实起到了一定的约束作用，87号文之前，确实有很多项目不是棚改做成了棚改，但是在这个文件之后，在棚改目录里确认过才可得到认可。

　　以前，当地政府通过政府购买服务来推进棚改项目融资和建设，正规手续是，棚改项目所需的资金安排必须先列入当地政府的财政预算、中期规划，棚改项目要列入省或市的棚改计划或目录，解决了资金再找房地产建设企业进行开发、建设、销售、回收投资收益。

　　过去，棚改的资金来源中，银行贷款方式中，主要是PSL（抵押补充贷款工具）优惠贷款，也是2014年国开行成立住宅金融事业部后创新的一种融资方式。央行通过PSL（抵押贷款）向国开行投放贷款，国开行再向地方投放，地方政府运用这一资金进行棚改。类似银行后续还有农开行、进出口银行。

　　从运作上看，国开行的贷款对象为地方政府出资成立、未列入“监管类”融资平台名单的国有独资及控股企业；中央企业及其所属企业；非国有上市企业与地方政府或（和）国有企业合资成立的项目公司。其贷款利率相当于基准利率下浮15%-20%，期限不超过20年，最长不超过25年。

　　棚改项目收益债

　　2018年第一批天津市棚户区改造专项债落地。专项债由省级政府发行，并平价转贷给地方融资平台及土地储备机构使用。相比于棚改贷，专项债的期限短了很多，此外，棚改贷款有基准下浮10%左右的优惠，同期限的棚改贷款利率依然高于发债利率。但是，新兴棚改专项债短期内很难替代棚改贷款。

　　棚改项目目前享受多项政策利好，地方政府通过服务购买模式可以行使多项便利，省级政府发债的动力并没有那么大。

　　另一方面，由于棚改贷款体量大，省级发债的额度需要经过层层审批，让省级政府短期之内发放同等量级的专项债是不太可能的。
 

　　棚户区改造的公共属性，决定了政府直接投资是支持棚改的重要手段。目前，政府投资棚户区改造除通过公共财务预算收入安排资金以外，还通过地方国有资本经营预算、土地出让金收入等多渠道筹集建设资金。棚户区改造的传统融资模式主要有政府直接投资、银行贷款、企业债券等。结合2018年金融环境，通过棚改融资模式的分析与比较发现，银行贷款、棚改企业债券等方式隐含了政府财政担保并加大了地方政府债务压力，传统的融资方式已无法满足我国棚改所需的巨额资金。

　　2014年5月，国家发展改革委办公厅出台了《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，明确提出要推进企业债券品种创新，研究推出棚户区改造项目收益债券。

　　棚改项目收益债券与现行的棚改企业债券不同，其以独立运营的棚改项目公司为发行人，募集资金专项用于棚改项目，并由项目公司封闭运作管理。具体来说，由地方政府或融资平台设立专门且独立的棚改项目公司作为发行主体，负责棚改项目的投融资及经营管理，并以项目收益作为偿债基础。由此可见，棚改项目收益债券的最大特点在于实现了发行主体与地方融资平台的主体信用脱钩。

　　项目收益债券的偿债资金来源主要是项目自身产生的现金流，所以棚改项目收益债券也以棚改项目所产生的收益为主要偿债来源。棚改项目的经营活动收入，不属于地方政府收入范畴，地方政府不承担棚改债券的直接偿还责任，也不为其提供隐性担保，不会增加地方财政压力和债务负担，起到缓解地方政府财政压力和债务负担的作用。

　　而且，棚改项目收益债相对棚改项目政府专项债，审批手续简单快捷。因此，棚改项目收益债将越来越成为棚改项目重要的筹资方式。