作者：钟萌 湖南民咨信息咨询有限公司执行董事，注册会计师，国际财务管理师，高级信用管理师;
　　钱冲 湖南民咨信息咨询有限公司副总经理、项目总监，湖南君见律师事务所执业律师，信用管理师。
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　　记得去年设立雄安新区消息一出，相关概念股齐头并进，其中就包括某城市运营商，原来该企业之前就已经与雄安辖区内某地方政府签署土地合作开发框架协议，于是乎，不少吃瓜群众（包括别有用心的某些机构）便解读为该企业已经手握大面积土地（通过PPP模式运作），类似的消息还有很多，从其内容来看，这些消息反映出一个普遍的问题，即签署框架协议是不是代表该企业的社会资本身份被确认？针对这个问题，君泽君律师事务所的靳林明律师曾经写过一篇名为《PPP项目的框架协议：为了谁？框了谁？诓了谁？》的文章，该文章比较隐晦的分析了框架协议之“功效”与各方的“利益诉求”，可以反复品读，借助靳律师打的底子，笔者与大家来唠一唠这“背后的故事”。

　　在分析这个问题之前，有必要对PPP项目相关框架协议（以下简称“框架协议”）进行通俗的描述，在笔者看来，框架协议是在社会资本采购程序开始之前，对于政府与潜在社会资本前期接触与沟通的肯定与对于后续合作展望的文字化表达，框架协议从形式上不具备法律约束力，但会使双方产生合作之期待，框架协议一般具有排他性。

　　有了这个通俗的定义，我们来看一看相关的法规、政策是怎样规定的，首先是正在征求意见的《基础设施与公共服务领域政府和社会资本合作条例》，该条例第十条指出“有关主管部门拟定合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本的意见”，大家知道，不管是初步实施方案，还是正式实施方案，是在项目采购前拟定，既然要征求潜在社会资本的意见，当然需要双方沟通甚至直接接触，这就从侧面说明，将来PPP领域的基本法规很有可能从条文上支持政府与潜在社会资本“合理沟通”。相关部委的规范性文件也有类似的规定，比如国家发改委《传统基础设施领域实施政府与社会资本合作项目工作导则》规定“实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议”；财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》规定“社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目”；国家发改委、国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》规定“实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议”。从政策来看，支持社会资本提出合理化建议的规定比较明确，但是基于实施方案的编制主体与其他考虑，就算实施方案经过了征求潜在社会资本意见的程序，但是很难“留痕”，因此，我们经常看到的是某某项目，某某政府与某某企业签署投资框架协议或合作框架协议或PPP项目框架协议，上市公司发出的此类消息最多。比如：

　　笔者认为，政府与潜在社会资本前期接触，形成合理化的建议，助推项目落地，这种制度设计本身是好的，各方也非常关注，但从笔者所看到的执行情况来看，该制度设计有被边缘化的迹象，表现在几个方面，一个是以合理建议为名形成“定制条款”；一个是对于拟采取公开招标采购方式的项目，通过前期接触获得其他潜在社会资本未能获取的项目信息；一个是有部分潜在社会资本利用当下政府方专业能力的不足，在沟通过程中通过巧妙设计谋求不合理的利益；一个是通过签署框架协议形成排斥其他潜在社会资本的实质格局。

　　这些被边缘化的迹象，反应出一些什么问题？签署框架协议意在何为？我们可以从不同的视角来分析：

　　于政府而言，根据财政部的统计数据，目前PPP项目的落地率并不高，其中一个很重要的原因便是跑龙套的潜在社会资本有很多，但有信心、有实力、有兴趣的潜在社会资本却是可遇不可求，于是乎，便出现了在保证金或保函体系之外，不少地方政府要求潜在社会资本缴纳数额不小的诚意金的情况，所反映的是政府的担心，因此，有部分地方政府也希望通过框架协议的形式尽可能“锁定社会资本”，解除后顾之忧；

　　于社会资本而言，根据笔者了解到的信息，目前中字头的建设类企业或者省级建工类国企，有很多都已经与省市级的地方政府签署战略合作协议，作为合作的基石，在碰到具体的项目时，还会签署具体项目的框架协议，而从民营企业的情况来看，更是如此，框架协议似乎已经成为PPP合同体系之外的标配，潜在社会资本之所以这么热衷于签署框架协议，你懂，我也懂；

　　于竞争社会资本，这里的竞争社会资本，指有意对接某个项目，但一直处于观望状态的潜在社会资本，也在关注项目相关信息，一旦该项目已经签署框架协议，便很有可能停止相关工作，作为专业机构与专业人士，一般都会遵守行业规则；

　　于金融机构而言，笔者经常听到有金融圈的朋友讲一句话“现在是银行等金融机构有钱不敢放出去，而大部分项目又缺钱”，这句话反映出了信息的不对称，事实上，金融机构与进行项目建设的潜在社会资本之间，存在着一种微妙的关系，在拿到与政府签署的框架协议之前，一般是“眼神交流”，而在框架协议签署以后，配套的融资进入实质性接触阶段，金融机构便少了“些许暧昧”，就像谈恋爱一样，这个时候，牵个小手是可以的；

　　于广大股民朋友而言，为什么这么多上市公司要发布所签署的PPP项目框架协议的消息，当然，上市公司有信息披露的义务，但仔细分析，这些合同能否落地，从法律上讲，是不能确定的，但股民朋友显然希望看到的是“先上车、再补票”，这样，将会带来业绩增长与利润提升，股价上升指日可待，明年的小三房就靠它了；

　　于众多分包商而言，当今的建筑市场，活跃着一大批不具名的“副总经理或项目经理”，他们对我国基础设施建设做出了不小的贡献，分包商提前介入项目相关领域，从某种程度上讲，对于项目进度、施工组织优化、设计的深入与落地、施工技术路线的改善，有一定的作用，但是谁都不想做无用功，更不想足篮打水一场空，框架协议的签订无疑是一剂强心针。

　　通过前面分析，我们可以发现，通过签署框架协议等方式展示潜在社会资本的提前介入，为各方利益诉求的表达提供了一定空间，也或多或少加速了项目落地推进，那是不是意味着通过签署合作框架协议等方式提前介入PPP项目，是应该被推崇的，笔者试图围绕以下几个方面进行探讨：

　　第一个，短期目标与长远价值之间如何取舍？于整个PPP模式规范推进（特别是采购程序）的长远价值而言，某一个PPP项目的落地是短期目标，站在PPP项目参与各方的角度，当然对于短期目标的实现更有驱动力，但是既然PPP模式是国之大计，严格规范是必然，更是基石，如果视而不见，长期以往，这种制度与模式的根基将会松动。

　　第二个，程序正义是法律所确认，必须执行，如果把成功选择社会资本甚至是项目落地（目前对于项目落地，业界没有统一标准，包括成功选择社会资本、资金落实、开工建设、竣工验收等）作为PPP项目所追求的结果，那么，项目采购等就是PPP项目的程序要求，通过前述分析，我们可以看到，这种采购程序有被弱化甚至架空的迹象，作为一个法治国家，这不应该长期存在。《招标投标法》及《实施条例》均明确规定，招标人与投标人不得单独提前接触，但某些采取公开招标方式选择社会资本的项目，不光已经提前接触，有的还已经签署《合作框架协议》，从法律效力而言，《招标投标法》及《实施条例》显然比目前所有PPP相关政策及规范性文件的效力要高，当然应当适用，这是法律本身所赋予的。

　　第三个，局部利益与整体利益如何把握？对于PPP项目而言，各参与方的各项利益诉求是局部利益，老百姓享受优质的公共产品或服务是整体利益，如果严格适用采购程序，某些主体的利益将可能受损，但最有可能提供好的公共产品和服务，如果将采购程序作为走过场的形式要求，就算采购结果不会改变，但是某些价值将得到有力凸显，羊毛出在羊身上，整体利益受损的可能性会大一些。

　　因此，笔者认为，虽然潜在社会资本提前介入有利于项目落地，但是从长远与宏观来看，还是应严格遵守PPP项目的程序性要求，那么，会不会因为严格遵循了采购程序选择社会资本，就会导致项目难以落地或推进呢？这个无须过多解释，安徽王小郢污水处理厂TOT项目，原本计划直接转让给当地一家民营企业，后面因为融资方面等问题，未能推进，后采取国际招标模式，由柏林水务中标，有效盘活存量资产并实现良好运营，可以看出，采购程序本身并不会降低项目的吸引力，更不会改变项目的各项要素，相反，采购程序可以尽可能吸引优势资源并实现充分竞争。那为什么有一些地方对于当地的PPP项目，显得并不是那么自信，甚至有点心虚，笔者认为，原因并不在于这种采购程序的制度设计上，而是源自项目本身，就拿旅游项目来说，中国几乎每一个辖区内都会有一些“动人故事、美丽传说或青山绿水”，那么项目发起者或主导者就应把控好项目所处领域的均衡性、项目所在地及周边区域的密集度，进而寻找项目差异化，主动做好前期项目初步策划、规划设计、可行性论证等工作，搞清楚为什么要做这个项目？这个项目要做些什么？怎么去做这个项目？从而当潜在社会资本了解做好功课的项目信息时，能够展示较为清晰的轮廓和前景，实质上起到了初步的市场测试作用，以提升项目主导者和潜在社会资本的信心，增加项目吸引力。对于美好事物的追求是人之常情，对于规范、稳定的PPP项目，又有哪个社会资本不爱呢？

　　针对潜在社会资本的选择与项目提前介入的问题，笔者认为， PPP项目不能落地的原因包括项目论证不充分、项目不理性的实施范围和内容、融资环境、地方政策及财力、项目本身所处行业、社会资本自身综合实力、百姓的购买力等，但并不包括项目严格执行采购程序，如果想改变这个格局，笔者提出如下建议：

　　第一，不要再以“包装”二字去形容PPP模式，在这种语境下，包装是贬义词，PPP项目前期必须经过系列程序，并验证能够适用，其本身没有任何包装的含义，否则，就算勉强通过前期流程，并且自以为通过框架协议“匡住”了社会资本，以后的麻烦会接连不断，无须怀疑，解决麻烦比防控风险的成本（包括经济成本与其他成本）要高很多。

　　第二，打铁还需自身硬，一个PPP项目的推进，项目本身的属性一般难以改变，但是项目策划是否精准定位、规划设计是否理性、前期论证是否充分、项目实施方案是否合理、运作是否规范，却是可以改变的，某一个具体项目，如果适合采取PPP模式，就规范运作，在项目推进过程中，应关注项目生命力与突破点，一切回归项目本身，切勿盲目推从。

　　第三，程序正义才是结果可靠与稳定的有力保证，我们不得不说，竞争性的采购程序，其本意便是保障社会资本选择程序的公开、公平、公正，也有利于实现物有所值，特别是资格预审制度，是为了验证项目能够获得社会资本的充分响应以及实现充分竞争，我们应该把资格预审做好，通过阳光采购促进项目落地，必要时，可以采取市场测试方式，提前释放项目信息，便于提出不同的思路和理念，投标人制定技术服务方案时有据可依，有助于项目落地及有效运营。

　　第四，加强专业能力的塑造，为项目落地提供智慧支撑，PPP项目涉及到投融资、财税、法律、工程等多个行业领域，需要多方面的人才支撑，目前财政部门的PPP中心，是一个非常好的载体，可以强化或建立其常设职能部门地位，作为项目监管与专业能力提升的平台。

　　以上观点，仅是笔者的一些思考，如有不足之处，欢迎指点交流！