地方政府是如何撤销担保函的？宁乡不是孤例

　　来源：经济观察网
　　作者：杜涛

　　日前，宁乡县人民政府名义下发《关于融资担保函作废的声明》，宣布所有担保函作废，之后宁乡县人民政府认为该声明存在不妥之处，既没有准确理解和把握中央政策要求，更没有说明县人民政府同时采取的系列配套落实措施，严重误导了社会舆论，会议决定立即收回此函。

　　据经济观察网记者了解，宁乡并不是孤例，中部某市财政局在财政部发出50号文之后就开展融资担保清理整改工作的通知，还列出了时间表。

　　担保函之类属于在43号文之后，融资平台债务不在属于政府债务，为融资平台能够融资，政府为融资平台出具的各种函件。

　　2017年财政部等多部委联合发布了50号文以及后来的87号文，对地方违法违规融资担保行为进行清理整改，地方财政对金融机构出具承诺函是通常做法。据财政部此前披露的几起地方违法违规举债的案例中，财政出具承诺函的行为并不少见。

　　43号文是2014年国务院关于加强地方政府债务管理的意见，50号为是2017年财政部等六部委联合发出的关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知。87号文是2017年财政部发出的关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知。

　　特备是在50号文87号文发出后，对地方政府违规融资带来极大的压力。财政部先后公布了一批地方政府违规举债的处理情况。

　　该市整改的内容包括2015年1月1日以来政府及其部门融资担保行为，即政府及其部门为融资担保出具的各类决议、会议纪要、领导批示、担保函、承诺函、安慰函等情况，重点清理为融资平台公司融资提供担保的情况。

　　该市列出的计划有召开融资担保清理整改工作座谈会，之后要求各园区、融资平台以及相关部门单位对2015年1月1日以来融资担保开展情况全面清理，并与金融机构核实。

　　另外还要求各园区、融资平台公司以及相关部门单位与金融机构协商，撤回或置换融资担保承诺文件，并明确不得留任何形式的复印件、扫描件和影印件等材料。

　　从计划表中还可以看到，该市准备以市人民政府名义函告拒绝配合的金融机构，宣布已经出具的担保承诺文件无效，制定相关措施应对可能诉讼问题。

　　一位从事债务管理的人士对经济观察网表示，从法律角度，担保法、预算法规定地方政府及其部门担保违法，违法担保自始至终无效，而且50号文件明确，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

　　之后在该市的具体执行方案中，要求涉及本地金融机构的一律无条件撤回，对于不配合的由当地银监分局、人民银行中心支行约谈当地金融机构负责人，并对金融机构下发限时配合任务整改书。

　　对于该市所在省内金融机构不予配合整改的，则要求当地银监局和人民银行支行积极对接省级相关部门，必要时市人民政府出面，约谈金融机构负责人。

　　上述两类在限时和约谈之后不予配合整改的，则与省外金融机构不配合的一样，由市人民政府发出《关于收回出具相关函件的函》或者解除《关于相关函件的通知》。

　　一家金融机构就表示，收到了该市融资平台派人送的要求撤函的函件。“派人送的是融资平台的函件，而当初出具担保函的是政府。”上述金融机构告诉经济观察网记者。

　　宁乡撤函事件背后：城投债“无差别投资”渐成往事
　　本报记者 张勤峰

　　在引发舆论广泛关注一天之后，宁乡“撤函事件”迎来转折。24日一早，有媒体报道，宁乡已叫停涉融资担保函“不当声明”。

　　“宁乡叫停‘不当’声明，给后续妥善处理融资担保问题留下商量空间和回旋余力，但并不代表政府承认既有担保函、承诺函的有效性。”业内人士表示，这类文件本身就不合法、不合规，在地方债务监管高压之下，“潜规则”终究是敌不过“明文规定”，未来这类事件可能还将出现；从长期来看，城投板块“金边”属性淡化的趋势不可阻挡，新老城投分化可能进一步加剧，但新城投里也并非没有“好货”，进行深入分析和甄别将是未来投资的关键。

　　“撤函事件”逆转？

　　宁乡“撤函声明”在引发舆论广泛关注一天之后就迎来转折。8月24日一早，有媒体报道，宁乡对涉融资担保函不当声明紧急喊停。

　　23日，网上流传的一份《宁乡县人民政府关于融资担保函作废的声明》迅速刷爆朋友圈。

　　网上流传的这份盖有宁乡县政府公章的声明指出，“2015年1月1日以来我县人民政府及相关职能部门在国有公司融资过程中出具的所有担保函、承诺函全部作废，其承诺、担保事项及行为无效。”

　　据了解，今年刚撤县建市的宁乡市为湖南省辖县级市，由省会长沙市代管，同时也是中部地区为数不多的百强县之一。近年来，宁乡地区经济增长较快，投融资需求保持旺盛。据Wind数据，2014年以来，宁乡各级各类平台公司发行债券12支，总额105.7亿元。

　　“撤函声明”引发的舆论及连带效应，显然超出当地政府意料。24日，湖南地方媒体红网报道称，宁乡县人民政府迅速召开专题会议研究，认为“该声明存在不妥之处，既没有准确理解和把握中央政策要求，更没有说明县人民政府同时采取的系列配套落实措施，严重误导了社会舆论。”，“会议决定立即收回此函。”宁乡政府并表示，将“依法依规妥善处理融资担保问题，着力打造诚信政府、法治政府，全力防范金融风险。”

　　“这等于证实了前述‘撤函声明’的真实性，但也承认这一做法欠妥，并暗示当地可能采取一些相应的措施和安排，为后续妥善处理融资担保问题留下商量空间和回旋余力。”有业内人士在看到宁乡叫停“撤函声明”之后表示，“提及诚信和法治，是对舆论质疑的回应，但并不代表地方政府承认既有担保函、承诺函的有效性。”

　　潜规则VS明文规定

　　“就像刚听到常德经投退出融资平台的声明一样，大家都知道这一天迟早要来，但要欣然面对并不容易。”业内人士称。

　　本月初，常德市经济建设投资集团有限公司的一则公告，也在固收从业人员朋友圈内刷了屏。据新华网8月3日转载，常德经投7月底公告称，今后将退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能，自主经营，自负盈亏。

　　常德经投并不是首家宣布退出地方政府融资平台的城投企业，宁乡也不是首个宣布“撤函”的地方政府。申万宏源研报称，去年10月12日，涉及贵州省的安顺市、正安县、遵义市等财政局发布的同性质的融资担保函作废声明就已在业内流传。然而，无论是常德经投“退平台”，还是宁乡“撤函”，均引发强烈关注，这与当下地方融资所处监管环境不无关系。

　　今年5月以来，财政部接连发布“50号文”、“62号文”、“87号文”、“97号文”、“89号文”，堪称2014年《新预算法》和“43号文”发布之后针对地方政府债务管理和平台公司规范的相关政策出台最密集的一段时期。加强地方债务管理、严防地方债务风险，俨然已成为当前一个阶段防风险的重中之重。

　　业内人士表示，地方政府债务管理的指导思想是“开前门，堵后门”，厘清地方政府融资边界，规范举债融资行为，制止和清理违规融资。

　　“政府给予担保函、政府购买服务、PPP名股实债或回购承诺是近些年城投平台的主要融资方式，金融机构对于这些政府承诺或支持的认可程度也很高。50号文和87号文一出，这些违规融资手段基本都被堵死了。”研究人士指出。

　　值得一提的是，2月以来，财政部先后通报数起对地方违规融资行为的问责处理情况，今年7月召开的中央金融工作会议更首次提及地方举债终身责任制，给地方政府和平台公司等方面带来不小压力。在这一背景下，出现“退平台”、“撤函”等类似事件也就不难理解了。

　　有债券投行人士表示，近期财政部系列文件，均是对“43号文”精神的重申，但其实国发【2010】19号、财预【2012】463号等更早发布的文件，就已明确规定政府及其部门不能给平台公司融资提供直接、间接担保，包括出具承诺函、担保函等。现实中，金融机构向平台公司提供融资时仍要求地方政府出具各种文件“增信”，这类文件本身就不合法、不合规；若是平台公司违约，也不能作为支持声张权益的合法文件。

　　“虽然宁乡收回了‘不当’声明，但在地方债务监管高压之下，未来这类事件仍将出现，‘潜规则’终究是抗不过‘明文规定’。”他表示。

　　新老城投分化料加剧

　　“撤函”、“退平台”等类似事件之所以往往产生巨大影响，主要是牵扯投资者对城投债务偿还前景的评估。投资者会担忧，类似事件是否意味着政府支持力度下降，存量债券及新发债券是否还能享受地方财政“隐形兜底”。另外，市场也担忧个体事件会引发效仿，从而成为普遍现象，从而动摇过去及当前城投债定价的逻辑。

　　分析人士认为，地方债务管理趋严对存量城投债有利也有弊，“弊”主要体现为对“新城投债”估值的冲击和对城投再融资造成的压力，“利”则体现为对“老城投债”稀缺性的凸显。

　　“尽管关于老城投债的甄别结果，官方并未进行全面公开披露，但综合从发行人公告、评级信息、机构调研等多方面获取的信息来看，2015年前发行的老城投债被纳入政府性债务的概率不小。”业内人士指出，“这类债券因获得政府兜底，安全性极高，是目前不可多得的兼具收益性与安全性的品种，且随着存量券陆续到期，往后只会越来越稀缺。”

　　不过，2015年以后城投新增债务可能就没有那么“好运”了。根据43号文等相关文件精神，2015年起，地方政府唯一合法的融资形式是发行地方政府债券，所有的城投平台自2015年以后都不再承担政府举债融资职能，都将转型成为自主经营、自负盈亏的地方国企，融资平台所有新增融资均为企业自身商业性行为。也即，自2015年1月1日起，融资平台新增债务依法均存在被纳入地方政府债务的可能性。

　　“从长期来看，城投板块整体金边属性淡化的趋势不可避免，个体分化可能进一步加剧。”中金公司报告指出。

　　不少市场人士认为，未来城投债的分化将加剧，2015年新发城投债由于被纳入地方政府债务的可能性较小，估值将承压，特别是目前新发城投债整体资质在下降，在融资成本上升的情况仍坚持发债的，大多属于借新还旧，存量债务规模不小，未来其与“老城投债”的价差将进一步拉开。

　　不过，也有市场人士指出，短期内融资平台与地方政府的关系难以立刻“切割”。2015年以后新增城投债里面也并非没有“好货”，关键还是要加强个体甄别、提高精细化投资水平，回归企业或项目基本面，淡化“刚兑预期”的影响。