《政府采购法》（以下简称政府采购法）于2003年1月1日开始施行，14年来，在规范采购行为、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人合法权益等方面发挥了非常重要的作用。但同时我们也看到，在政府采购实践中，也出现了较多问题，如“质次价高”、“效率低下”等，一方面是因为政府采购法律法规不完善，缺乏可操作性，但主要原因还是政府采购法与当前政府采购改革发展需要已经不相适应，亟需修改。

 

　　关于“效率低下”

 

　　具体表现

 

　　政府采购效率低下一直为社会所诟病，采购流程操作复杂、环节多是一个主要表现，而且稍有不慎便会废标“从头再来”。从编制采购预算和计划、选择采购代理机构、论证采购需求、制作采购文件到发布招标采购公告，一直到开标、评标、定标，签订合同、履约验收等，全部完成一个采购项目，少则需要一两个月，多则可达半年。别说各预算单位，有时就连财政部门自身也常常是“望洋兴叹”。

 

　　原因分析

 

　　出现采购效率低下的原因，分析之后认为主要有以下几个方面。

 

　　第一，《政府采购法》第二十六条规定了包括公开招标在内的五种采购方式，并明确公开招标应作为主要采购方式。这样一来，一个普通采购项目，若采取公开招标方式，仅法定等标期就是20天，再加上编制招标文件以及签订合同等各个环节，没有1个月的时间根本无法完成。这样，采购程序是合法了，但效率大打折扣。

 

　　第二，《政府采购法》第二十七条规定，因特殊情况需要采用公开招标以外采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州（以下简称“地市级”）以上人民政府采购监督管理部门批准。本法条的规定与财政部门的工作实际严重不符，制约了工作效率，导致实践中地市级及以下财政部门普遍“违法”。我们都知道，我国实行一级政府一级预算，各级财政部门都是对同级预算单位进行管理，而二十七条的规定直接改变了这一惯例：地市级以下各级采购人采取非招标方式都需要到地市级以上财政部门进行审批。在现实中，各区市的采购人数量庞大、与地市级财政部门要么地理位置偏远、要么存在级别障碍，不可能每次非招标方式都报其审批，因此该法条根本无法执行。

 

　　第三，因为该法条的限制，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）无法突破上位法，其所制定的所有非招标采购方式审批流程都存在执行难，要么操作极其复杂、要么地市级以下财政部门和各采购人都集体“违法”，而这也往往是各级审计部门对政府采购监管工作审计的一个有力突破点。

 

　　修改建议

 

　　建议《政府采购法》修订时，一是去掉第二十六条第二款的内容，即“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。二是将第二十七条中“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”修改为“因特殊情况需要采用单一来源采购方式的，应当在采购活动开始前获得同级财政部门批准”。

 

　　修改理由

 

　　《政府采购法》在制定之初的目的是维护政府采购的公开公平公正，因此沿用了与《招标投标法》相同的公开招标和邀请招标两种采购方式，并规定了公开招标作为主要方式，采取非招标方式需要事前审批。但随着改革不断发展，政府采购已经由程序导向型向结果导向型转变，公开招标带来的效率低下弊端已经很明显，不应再作为主要采购方式，竞争性谈判、询价和竞争性磋商等非招标方式应该更多的用于采购实践，从而有效提高采购效率。同时，除单一来源采购外、采取非招标方式也不宜再进行审批，这是简政放权的一个重要环节。由此带来有利的方面是能够切实提高采购效率，带来的弊端是非招标方式的过多使用，总体来看利大于弊。

 

　　同时，个人认为，取消集中采购形式、仅保留分散采购也是提高采购效率、改变“质次价高”局面的一个颇为可行的办法。但由此带来的全国上千个集采机构职能的改变或撤销却是一个非常棘手的问题，改革难度非常之大，需要更高层领域研究。

 

　　关于“两法并存”

 

　　存在问题

 

　　《政府采购法》与《招标投标法》“打架”的问题众所周知，著名的“政府采购第一案”也给我们上了生动的一课。两法并存的问题也直接导致我国加入《政府采购协定》（GPA）谈判进程屡屡受阻，影响了我国企业走出去参与国外政府采购的步伐。最典型莫过于我国的高铁，其参与美国等外国的政府采购项目，经常遇到很多障碍，因为我国没有加入GPA，企业享受不到国民企业待遇，有时候明明中标了却又因各种理由被废标，非常令人遗憾。

 

　　在现实当中，因为宣传不到位，社会上包括一些政府机关都分不清《政府采购法》与《招标投标法》，因为《招标投标法》颁布实施较早《政府采购法》又沿袭了《招标投标法》的一些做法，形成了一种混沌模糊的局面。一提政府采购，大家首先想到了“质次价高”、“效率低下”、“暗箱操作”等，但究竟什么是政府采购，很多人都想当然地认为是政府采购就是招投标，不管资金性质、也分不清采购主体，政府采购背了很多不该背的“黑锅”。

 

　　修改建议

 

　　存在上述问题的原因主要是两法并存。在西方国家的政府采购制度体系中，不存在政府采购和招标投标的区别，任何使用公共资金或者带有公共性质和目的（即使是私有资金）的采购，统称为政府采购或者公共采购，都要履行政府采购程序，也只有一部政府采购法或者公共采购法。

 

　　近年，我国公共资源交易平台建设如火如荼，各地先后建成了统一的公共资源交易平台，将政府采购、工程招投标、国有产权交易和土地招拍挂等纳入平台运行，有效提高了公共资源交易效率。国务院办公厅出台了《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号），《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委等14部委令第39号）也已于2016年8月1日开始施行，公共资源交易平台整合已是大势所趋。

 

　　我们认为，《政府采购法》的修订不能单独进行，因其与《招标投标法》密切的关系以及两法并存导致的种种问题，建议将政府采购法与招标投标法一并修改，最好是两法整合成一部法律，若能制定一部《公共资源交易法》则是立法的极大进步。否则若单独修订《政府采购法》，恐怕仍然只是缝缝补补，两法之间的矛盾以及工程监管存在的种种障碍将持续存在，简单修订起不了实质性作用。

 

　　当然，一部法律的修订尤其是两部法律的整合涉及方方面面重大利益的调整，会牵扯各个行业和部门的利益，甚至会影响到相关部门的职责调整以及人员去留，不可盲目行动，需要充分做好调研，评估好风险，预留好空间。当前，在以习近平总书记为核心的党中央正在带领全国上下进行各项改革，深入推进“四个全面”战略布局，目前的改革已经进入深水区，任务繁重且艰巨，每一项都是难啃的“硬骨头”。政府采购法的修订也是改革内容之一，外界早已呼吁多年，希望在本届中央领导下，我们能早日看到政府采购法修订的曙光。