通常认为，对于PPP这种模式，地方政府是较为欢迎的，因为既解决了为公众提供良好公共服务的需求，又避免了财政资金大笔支出的负担，甚至有的地方政府将PPP作为一种融资的工具，这虽然值得警惕，但至少说明了PPP这种模式确实在很大程度上缓解了地方政府的财政负担。而此次PPP证券化，相当于给地方政府的PPP推广增加了金融引擎，那么地方政府会对PPP资产证券化持怎样的态度？地方推动PPP资产证券化的积极因素和消极因素分别会有哪些？笔者在此试着加以分析。

 

　　地方政府PPP证券化三大动力

 

　　一是，解决最为迫切的融资问题。

 

　　对于地方政府来说，推动PPP项目很大的动力是解决政府过度负债的问题。财政部给地方债务“开前门、堵后门”之后，有了地方债务“红线”压力的地方政府，更多考虑的是如何在保证资产安全的前提下解决基础设施与公共服务投入的财政问题，这也是当前PPP社会资本合作方主要是国有企业参与的重要原因。民营企业对于PPP项目的顾虑，除了政府契约信用问题，更多考虑的可能就是融资难融资贵的问题了。

 

　　资产证券化实质是社会资本通过支付一定的代价完成资金提前回笼，社会资本可以提前回笼资金，以此加快资金周转，进一步放大杠杆，提升资金使用效率。

 

　　这也就是《国家发展改革委、中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号）（以下简称《通知》）中所提到的“对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义”，这样，PPP资产证券化不仅对地方政府有积极意义，对于各类投资基金、民营企业等的吸引力也会成倍增加。

 

　　二是，PPP条例已纳入年度立法计划。

 

　　今年《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》已正式进入国务院2017年度立法计划，并且列入“全面深化改革急需的项目”当中，由国家法制办、国家发改委、财政部共同起草，这将在国家层面协调PPP推进中的各种法律冲突，标志着一直困扰地方政府的法律困局会在一定程度上得到解决。

 

　　《通知》提到：“项目实施单位要严格执行PPP项目合同，保障项目实施质量，切实履行资产证券化法律文件约定的基础资产移交与隔离、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务。”

 

　　可以预见，未来相关监管部门会出台更加细化的配套文件，以提高前述市场与政府部门都很关注的证券信息透明化关键点的操作，这也给地方政府依法推进PPP证券化带来更多信心。

 

　　三是，PPP考核与补贴力度不断加大。

 

　　例如，山东省财政厅印发了《政府和社会资本合作项目奖补资金管理办法》，将PPP三种项目类型的奖励标准，分别由50万元、40万元、30万元提高到了70万元、50万元、40万元。浙江丽水市政府建立考核督查机制，把PPP工作纳入市委市政府综合目标考核及实施机构专项考核，每月对市本级PPP项目落实情况进行跟踪督查，倒逼责任落实。

 

　　可以预见，在国家大力提倡并推广PPP模式的背景下，未来会有更多地方政府按照重督查、强奖励的方式，使得政府相关部门推动PPP及其证券化的步伐越迈越大。

 

　　地方政府PPP证券化四个顾虑

 

　　一是，对如何进行合法操作有顾虑。

 

　　根据《通知》，PPP证券化仅限于资产证券化，即以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券（Asset-backed Securities，ABS）。应当说，此次PPP证券化还是本着积极又稳健的原则来推进的，即先从风险较小的ABS开始推动。

 

　　根据国际经验，ABS大有可为，不过由于项目公司法律定位尚不明确，相应的税收与会计政策也未出台，推动ABS最重要的破产隔离目前也仅有证监会的规范性文件，缺少上位法支撑。因此对于PPP证券化，地方政府和民间资本仍有观望情绪。

 

　　二是，优质PPP资产进行证券化的意愿不强。

 

　　《通知》提到，各省发改委应优先选取社会资本参与方为行业龙头企业，处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区，以及具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目开展资产证券化示范工作，并为此细化了重点推动资产证券化的PPP项目范围。

 

　　不过单从财务角度看，项目公司把优质项目拿出来做证券化的意愿不会太高。因为以优质资产做质押，去银行直接贷款也会相对容易，而做证券化还要承担聘用券商、会计事务所、律师事务所等发行公司债券的成本，完成资产所有权的转移定位等，尤其是目前公司债券的票面利率经常低于理财产品，吸引市场投资的能力因项目而异，项目公司还要承担债券发行失败的风险。

 

　　三是，部门间存在协同差异。

 

　　《通知》要求各省级发改委先报送拟证券化的PPP项目，由于财政部不是《通知》的联发文部门，因此前期财政部PPP项目库储备的项目，是否能以此次口径正常上报，还要看省级部门间的协作情况。

 

　　四是，PPP人才缺乏。

 

　　目前，地方政府普遍缺乏PPP人才，一定程度上制约了PPP的发展，当然也会影响PPP资产证券化的落实情况。而且PPP项目投资巨大，一旦操作不慎还要承担事后追责的风险，这也是部分地方政府对PPP证券化持保守态度的原因之一。

 

　　PPP证券化三大预期

 

　　尽管地方政府在推动PPP资产证券化方面有积极的一面，也有观望的一面。但从国家层面来看，PPP证券化还是承担了不小的政治期望。未来一段时间，随着上级部门督办与奖励措施的双管齐下，我们有理由相信，这样的国家意志会转变为地方政府切实推进PPP证券化的原生动力。

 

　　一是，以PPP证券化助力“一带一路”发展。

 

　　《通知》提出，优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化，鼓励支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，以及新一轮东北地区等老工业基地振兴等国家发展战略的项目开展资产证券化。这不仅是显示了国家对于基建资金投入的重点方向，更重要的是，以具备稳定现金流、乐观的盈利期许与高信用水平的项目吸引外资，将利用外资提升到一个新的层次，从而加大在“一带一路”建设、亚投行基础设施建设方面的话语权与影响力。

 

　　二是，以PPP证券化带动国内评级公司发展。

 

　　证券化的核心是信用。PPP项目由于其庞大的经济体量与较长的生命周期，对于证券化过程中的评级要求较高。《通知》要求项目实施单位切实履行资产证券化法律文件约定，提供增信措施等相关义务，其实也是希望用PPP证券化带动国内评级公司的发展，扭转目前评级市场完全由西方制定标准的局面。

 

　　三是，以PPP证券化带动相关基金稳健增值。

 

　　《通知》提出要共同培育和积极引进多元化投资者，积极引入城镇化建设基金、基础设施投资基金等各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品，推进建立多元化、可持续的PPP项目资产证券化的资金支持机制。

 

　　一般认为，存款保险是最没有波动率的，债券其次，波动率最大的是股票。当然，PPP资产证券化的风险也不容忽视。近日，财政部部长肖捷就表示，PPP项目普遍资金规模比较大，涉及领域也比较广，同时专业性也很强，如果前期准备、论证不充分，会给项目后续实施带来不良影响。在关注PPP项目落地率的同时，也应该关注项目的规范实施和风险防范。

 

　　总之，在享受与憧憬PPP证券化带来的好处的同时，地方政府也要综合考量，稳健推进，不要有政绩焦虑与政绩冲动，也不要追求遍地开花，可以因地制宜分片实施，项目成熟一个实施一个，从而实现财政资金杠杆作用，带来基础设施建设与公共服务能力的双重提升。（作者单位：大连海关）