编者按 规划和设计是城市地下综合管廊建设的先导和龙头，在PPP模式下，综合管廊工程的规划、可行性研究等均由政府主管机构按要求委托第三方机构承担设计。如果政府部门认为第三方机构承接可能出现不可控风险，会转而自己主导，完成后再进行社会资本采购，这时设计机构就不是PPP项目的社会资本；而如果PPP项目产出要求中包括设计内容，则承担设计的企业属于该PPP项目的社会资本成员。无论规划、设计单位是否是PPP项目的社会资本，都要满足资质、能力、业绩等方面的要求，都要精准把握国家有关政策法规的要义重点，都要对规划、可行性研究两个阶段的资源匹配有清晰的认识，以更好地为PPP城市地下综合管廊工程后期的采购、建设、运营等环节把舵指航。

 

　　任何一项城市基础设施或公共服务工程，都应该在建设规划的基础上有序推进，城市地下综合管廊工程尤其有必要“规划先行”。

 

 

　　即将颁布执行的《城市地下管线管理条例》要求“城市人民政府城乡规划主管部门应当根据城市总体规划，组织编制城市地下管线综合规划，报政府批准。”城市地下综合管廊是城市地下管线敷设的一种特殊方式，符合上述条例客体的一般性要求，因此必须把其工程规划的编制列入政府工作计划之列。

 

　　国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》、国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、住建部《城市地下综合管廊工程规划编制指引》等文件对编制城市地下综合管廊工程规划给出了明确指引，通过政策解读，可以归纳出以下要点。

 

　　①坚持先地下、后地上原则，优先保障提供与民生密切相关的基础设施建设。

 

　　②坚持先规划、后建设原则，发挥综合管廊工程规划的控制和引领作用。

 

　　③坚持能入廊的管线全部入廊原则，为综合管廊工程设计提供法律支持。

 

　　④管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区。

 

 

　　对于城市地下综合管廊工程规划编制单位的资质，目前还没有特别规定，但综合管廊作为影响城市区域地下空间利用、道路及沿线建筑发展规划、区域人口和服务需求发展规划、城市整体景观等的大型线性地下构筑物，且涉及给水、排水、燃气、热力、电力、通讯、工业等多种行业管理部门，以及发展和改革、工业和信息、国土等多个政府职能部门，因此承担这样工程规划的单位，必须具备一定的资格和能力。

 

　　建议承担城市地下综合管廊工程规划的编制单位可参照甲级城市规划编制单位的资质要求进行遴选。根据《城市规划编制单位资质管理规定》，甲级资质等级的规划编制单位应：（一）具备承担各种城市规划编制任务的能力；（二）具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例不低于20％，其中高级城市规划师不少于4人，具有其他专业高级技术职称的不少于4人（建筑、道路交通、给排水专业各不少于1人）；具有中级技术职称的城市规划专业人员不少于8人，其他专业（建筑、道路交通、园林绿化等）的人员不少于15人；（三）达到国务院城市规划行政主管部门规定的技术装备及应用水平考核标准；（四）有健全的技术、质量、经营、财务管理制度并得到有效执行；（五）注册资金不少于80万元；（六）有固定工作场所，人均建筑面积不少于10平方米。

 

　　就综合管廊工程特殊性而言，除了上述基本要求，建议在第（二）条具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例中，增加燃气、暖通、电力、通讯专业的高级技术职称人员配备。

 

 

　　由于政府推动PPP模式建设城市地下综合管廊力度强劲，使得当前一个阶段已经列入综合管廊建设计划或正在准备申报的项目中，出现很多因来不及编制综合管廊工程规划而将工程规划和可行性研究同期展开甚至后期补做的现象，这既失去了规划的作用意义，也造成后期工作被动。综合管廊PPP项目落地难，其中规划不规范是成因之一。

 

　　综合管廊的工程规划，原则上应结合当地城市总体规划和各类专业管线控制性详细规划组织编制。因此，地方人民政府应在提出建设城市地下综合管廊的设想之前，提前编制完成城市总体规划，继而编制完成综合管廊覆盖区域的各专业管线控制性详细规划。而后者往往被政府忽视，因而影响综合管廊工程规划的及时编制。

 

　　鉴于城市地下综合管廊是今后一段时间内政府重点投入的基础设施，因此地方人民政府应统筹安排，动员城市给排水、燃气、热力、电力、通讯等行业主管部门抓紧编制本行业地下管线控制性详细规划，尤其是对高强度开发区和管线密集区这种适宜综合管廊建设的区域，宜率先完成地下管线修建性详细规划或控制性详细规划，不要到了需要编制综合管廊工程规划时，还拿不出基础数据，影响地方经济发展。

 

 

 

　　《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第八条要求“管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区”。但从试点城市，包括目前大多数正准备建设综合管廊的城市来看，综合管廊的规划区域大多选在城市新区，因此建议相关部门引起警觉，因为综合管廊集中建在城市新区会出现两个突出问题：一是不能根本上发挥综合管廊的现实效益。由于老旧城区过去陈旧、凌乱的各类管线仍大量存在，管线爆裂或断损事故随时可能发生，所以综合管廊建在城市新区对改善老旧城区马路拉链和城市生命线安全问题起不到任何正面效果。二是综合管廊建在城市新区，管线用户规模会随着新城区人口的发展而逐步发展，要达到设计容量将是一个相对漫长的过程，这势必影响入廊费和管线运营费的收取，社会资本回收投资和取得合理回报难以保证。

 

　　资料显示，主要的发达国家或地区都是在高密度建成区，如中央商务区（CBD）考虑建设综合管廊。据统计，全球共有CBD127个，其中建设综合管廊的有21个，普及率达到16.5％。因此，城市主管部门不能简单以城市新区建设规格要求高，甚至以在新区建设麻烦少为由就轻率地决定把地下综合管廊建在城市新区，如此决策会伤害城市地下综合管廊的发展前景。

 

 

　　《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第七条要求“管廊建设区域内的所有管线应在管廊内规划布局”，当前适合我国城市入地的管线主要有电力电缆、通信电缆、燃气等，还有埋于道路下的路灯电缆、交通信号指挥线路，如考虑到城市发展，可能埋入地下的城市管线还有中水回用管道、供冷管道、垃圾管道、充电桩线缆等管道。通过对已建和在建项目的考察，国内综合管廊中真正纳入的管线种类距‘区域内所有管线’的要求差距还很大，分析和建议如下。

 

　　①电力和电信缆线、给水管道纳入管廊已成共识，但对高压给水管线要在安全保障下入廊。

 

　　②热力管道入廊虽在概念上已被接受，但受高温、管道变形等技术因素干扰，入廊仍受掣肘；供冷管道由于大型地面制冷设施建设滞后还未形成规模。以上两类管道具有鲜明的南北方城市地域特色，应克服困难，在工程规划中将其有效纳入管廊。

 

　　③雨污水管道纳入综合管廊目前争议较大。建议在雨量充沛的南方城市将雨水管道进行入廊布局，在综合考虑平均降雨量、管廊覆盖区域的汇水面积等因素下，采用压力输送方式将雨水管道纳入综合管廊。而在干旱半干旱地区，城市雨水应结合海绵城市发展规划另行安排，不宜进行管道收排。污水管道应该结合综合管廊与城市污水处理厂的区位关系，参照雨水管道压力输送方式纳入综合管廊。

 

　　④燃气管道入廊已被公认可行。目前我国已经基本普及城市民用天然气，城市内燃气管道均已形成规模。但在财政部试点项目中，竟有多个城市未将其纳入综合管廊，可见燃气管道入廊还是受到了相当大的阻力。其实国内外燃气管道纳入综合管廊统一管理已有众多成功案例。

 

　　至于城市综合管廊干线、支线沿线的路灯电缆、交通信号指挥线路、充电桩线缆等，完全可以顺带规划入廊。

 

　　因城市地下综合管廊工程建设必要性、市场准经营性、项目综合效益等已被相关政策及综合管廊固有的特点所框定，故可行性研究只需从以下方面做好即可。

 

 

　　①项目建设条件及管廊区域工程地质情况研究（包括建设区域地下空间原有管线状况等）。

 

　　②综合管廊应用技术研究（包括廊道内各类管线产品标准、生产方法、技术参数等技术方案；总地下空间布置原则、管廊内部各类管线平立面布置方案等节点布置方案等总图设计；主要建、构筑物的建筑特征与结构设计等土建工程；各类入廊管线的管道及线缆设计等安装工程；廊道内的消防、通风、照明、供电、排水等附属设施设计）。

 

　　③综合管廊项目实施进度安排（包括建立地下综合管廊项目实施管理机构、资金筹集安排、技术获得与转让、勘察设计和设备订货、施工准备、施工和生产准备、竣工验收等）。

 

　　④投资估算与资金筹措（包括固定资产投资总额、流动资金估算等地下综合管廊项目总投资估算等）。

 

 

　　在当前城市地下综合管廊工程火热兴起的市场需求下，投身综合管廊项目前期可行性研究和技术咨询服务的机构越来越多。综合考察这些机构的背景、咨询专家的组成结构、擅长的咨询服务领域等，基本可以归纳为两大类：一类是综合咨询服务机构，这类机构多有政府背景、学院支持、业务范围广泛，擅长在政策解读、市场分析、投资分析、竞争分析、营销计划、管理方案等方面提供强大的高端咨询服务，使项目的各个方面都能满足可行要求。另一类是常规工程咨询单位（含具有相应资质的设计单位），其特点在于通过对工业新建项目的市场研究，明确项目新建的必要性；通过对项目的工艺研究，解决技术上可行性；通过对项目的经济效益研究，明确项目建设的合理性。

 

　　两类咨询机构各有所长，都能胜任城市地下综合管廊工程的可行性研究报告编制工作。但综合管廊不是新品开发，不是装备制造，而是简单实在的生产类工程设施，所以选用工程咨询单位承担城市地下综合管廊的可行性研究更切合实际需要。

 

　　根据《行政许可法》、《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《工程咨询单位资格认定办法》，工程咨询单位必须依法取得国家发改委颁发的《工程咨询资格证书》才可开展相应的工程咨询业务。工程咨询单位资格分为甲级、乙级和丙级，各级工程咨询单位必须按照国家有关规定和业主要求依法开展业务。从投资角度来看，城市地下综合管廊工程属于地方大型基本建设项目，对应于不同等级承担不同的咨询业务范围的规定，其可行性研究报告编制工作应由甲级工程咨询单位承担。

 

　　在甲级工程咨询单位中，有相当一部分是只做工程咨询业务而没有能力承担工程设计的。相反，在拥有设计资质的单位中，却有相当一部分同时具有甲级工程咨询资质。考虑到综合管廊除具有地下工程特点外，还涉及诸多专业管线的选型与设计，其可行性研究阶段建立的与管线权属单位多种沟通管道对后续工程设计有着极大影响，所以为创造有效衔接两个阶段设计思维的天时地利人和条件，建议政府机构在甄选可行性研究承担单位的同时，把具有相应综合管廊设计资质作为重要考量条件之一，以期接下来的综合管廊工程初步设计仍委托给做过可行性研究的同一家单位，甚至同一班人马接续进行，从而大大提高设计质量和设计效率。

 

 

　　①建立通过可行性研究设计有效控制总造价的政府意识。

 

　　PPP模式下建设城市地下综合管廊，由于表面上的投融资主体成了社会资本方，政府在建设过程中只承担总造价0-49%的份额，因此有人便错误地认为综合管廊工程费用由社会资本承担，投资控制也应该是社会资本的责任，因此忽视对综合管廊的造价控制。

 

　　其实对PPP项目而言，无论社会资本方投资额多大，其全部的建设投入都将会通过使用者付费和政府的可行性缺口补贴一分钱都不少地收回去，因此PPP项目的社会资本方只是起到了项目融资并承担一定时期内的资金垫付作用，项目工程费用的承担主体仍是政府，政府必须进行造价控制，而控制的源头就在于项目前期的可行性研究。

 

　　②正确把握“适度超前”。

 

　　由于综合管廊工程的设计寿命长达100年，因此怎么把握“适度超前”的确是个难题。另外，我国目前与《城市地下综合管廊工程规划编制指引》相配套的《城市地下综合管廊设计规范》还没有推出，相关的超前概念没有具体定位，建筑规格标准尚不清晰，这就给综合管廊工程在设计阶段留下了比较大的发挥空间，使得可研阶段的“高大上”设计频繁出现。

 

　　鉴于此，综合管廊可行性研究单位，在项目前期就应把节约每一分钱的意识贯彻到综合管廊的诸多可行性设计环节中去，以注重设计为根本，取得降低工程造价的前端控制效应。

 

　　③综合管廊工程应统筹规划，一次性完成全面设计

 

　　当前存在的一个普遍现象是，综合管廊可行性研究中的工程内容只含廊体结构、附属工程和部分管线，而将行业特征显著的燃气、热力等管线设计留给了管线权属单位，造成综合管廊工程设计不完整。

 

　　这个现象应归咎于部门本位主义和习惯于满足现有状况。本位主义表现可能更为突出一些，反映在两个方面，一是目前承揽综合管廊工程设计的单位基本都是市政工程设计院，在其既有业务中较少涉及规模较大的燃气、热力管道和电力等的设计，本身设计实力不够。另一方面，已有设计院也想统领综合管廊工程的全部设计，只是专业设计分包难以实现，这就又揭示出一个问题，即各类管线权属部门的设计单位分包响应度不高！

 

 

　　①国家在高层面建立沟通协调机制，营造各专业管线权属部门设计机构积极协作的良好氛围，在综合管廊工程可行性研究设计阶段，形成高度融合的设计沟通，避免重大设计缺漏，减少重复设计。

 

　　②可行性研究报告编制单位要有突破自身能力限制的勇气，快速提升自身实力，加强统筹整合力度，提交具备科学性、完整性的城市地下综合管廊可行性研究报告。

 

　　可行性研究的三点建议

 

　　①统一综合管廊工程可行性研究报告编制内容和深度

 

　　目前，城市地下综合管廊工程设计方面的相关制度、规范还不健全，其中包括没有关于城市地下综合管廊可行性研究报告编制内容和深度的规定。

 

　　就可行性研究而言，综合管廊工程宜采用工业建设项目可行性研究设计中规定的研究范围和内容：第一章 总论、第二章 市场分析，第三章 产品方案和建设规模，第四章 项目地区建设条件，第五章 项目工艺技术方案，第六章 管廊建设方案及公用工程，第七章 环境保护、第八章 节约能源，第九章 劳动安全与工业卫生、消防，第十章 项目组织机构及劳动定员，第十一章 项目实施进度安排，第十二章 项目招投标，第十三章 投资估算及资金筹措，第十四章 项目财务评价及社会效益分析，第十五章 项目风险分析及防范对策，第十六章 可行性研究结论建议。

 

　　②能共舱的尽量共舱

 

　　根据工程量测算，综合管廊断面每增加一个仓室，其土建及附属设施造价就要提高20%-25%，同时，相对来说多仓结构的廊道还弱化了运营期管廊集约化管理的功效。

 

　　当前技术上的一个交锋点，是燃气管道是否必须独立设仓。一直以来，燃气管道能否纳入综合管廊存在争议，随着技术的进步和更多城市将燃气管道放入地下综合管廊，但同时又留下了一个保守概念并写入《城市地下综合管廊工程技术规范》，即天然气管道应在独立舱室内敷设。

 

　　早期深圳市大明沙电缆隧道中就敷设了5.8公里的燃气管道，可以说它是国内第一条容纳了燃气管道在内的地下隧道，至今该隧道效果良好。

 

　　燃气管道纳入综合管廊的危险性，主要表现是火灾和爆炸，最直接起因是燃气泄漏及存在点火源。因此，燃气管线纳入综合管廊设计的安全要素是对这两个危险源的消除和控制。

 

　　因此建议可研报告编制单位应注重技术层面研究，正确理解规程规范，能共舱的一定共舱。

 

　　③应就纳入管廊的各类管线直埋成本做出估算

 

　　综合管廊工程可行性研究工作应与时俱进。鉴于今后一个时期综合管廊的建设可能都采用PPP模式，因而可行性研究的工作内容也就需要配合PPP政策要求而做出一些调整。

 

　　可行性研究设计第一时间给出了综合管廊的选线、走向、长度、各种需纳入廊道的管线及各种管线的基本技术规格等工程指标，编制单位可方便套用管线直埋的相关估算指标得出与综合管廊走向一致的各种管线直埋施工的工程造价，这些数据不仅有利于综合管廊项目PPP可行性研究的展开，关键在于可以使政府方在入廊费问题上有一个与各管线权属单位谈判的科学而具体的参考数据。（作者单位：北京中建政研信息咨询中心）