“政府不但问花钱更看效果”——绩效预算作为一种结果导向型的预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，对于建立财政支出“追踪问效”的管理机制，提高各部门的理财水平，提高预算分配决策水平，促进预算单位重视工作成果，降低政府运行成本起着积极的作用。它不仅是一种预算管理方法与技术的革新，是我国预算制度的改革方向，而且更是整个政府管理理念的一次革命。因此，加强和推进预算绩效管理，在当前形势下显得尤为重要和迫切。围绕“绩绩预算”这个课题，各级财政部门需要研究问题很多，肩负的任务也委重。笔者根据基层工作经验认为，认真把握“三个三”，深化绩效预算管理，提高资金使用效益。

 

　　一、完善三个体系

 

　　各级、各部门要出台推进预算绩效管理的具体实施意见和措施，完善绩效管理制度体系，建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度，健全社会中介、专家、数据库和档案等管理办法。要加强业务规程建设，制订系统、规范的绩效管理工作流程和操作细则，规范操作程序和质量控制要求。同时明确绩效评价主体，强化各级财政部门、预算部门绩效评价主体职责，探索引入第三方评价。完善评价方式方法，建立自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式。完善绩效指标体系，加快绩效指标研究设计，尽快形成包括各类支出，符合目标内容，突出绩效特色，细化、量化的绩效指标，实现全省绩效评价指标体系的共建共享。

 

　　（一）完善宏观评价指标体系 着重于从宏观方面评价预算绩效，通常可设置以下几个具体指标：预算支出的GDP贡献率;预算支出的GDP弹性系数;预算支出规模(预算支出/GDP);就业率;预算支出就业弹性系数;预算支出结构优化率(用不同政府部门预算支出占预算支出总额的比重表示)。宏观指标体系主要用于评价党委、政府及人大的预算绩效。

 

　　（二）完善中观评价指标体系 这是预算绩效的部门评价指标，是预算绩效评价指标设置中的难点。关键在于政府各部门的性质不同，各部门使用预算资金所要实现的目标不同，而且预算资金使用后产生的效果难以计量。因此，预算绩效的部门评价指标体系不可能设置统一的指标，只能根据政府各部门的性质、所要实现的目标，尽可能选择相关性高的某一方面设置不同的绩效评价指标。比如税务部门的基本职责是依法征税，因此绩效指标可选择税收收入与税收征收成本比率、纳税人对税务机关工作的满意率等，公安部门可选择案件侦破率、人民群众对社会治安的满意率等指标。

 

　　（三）完善微观评价指标体系 这是对预算资金具体用途的绩效评价，由于预算资金具体用途是多方面的。因此，应根据不同用途的预算资金，分别设置不同的评价指标体系。比如可考虑优先建立基本建设支出、支农支出、教育支出、卫生支出、科技支出、社会保障支出等评价指标体系，在探索有益的经验、总结出一般规律后，逐步扩大预算资金用途绩效的评价范围。其中基本建设支出，在公共财政下主要是非竞争性、非盈利性的基础设施建设投资支出，不能再按竞争性、盈利性基本建设支出来评价其绩效，可考虑设置项目按期竣工率、优良工程率、投资硬环境改善程度等指标。支农支出可考虑设置农民收入增长率、农业产值增长率、农业新优品种增长率等指标。教育支出可考虑设置学生素质合格率、高等学校毕业生就业率等指标。科技支出可考虑设置科技投入产出率、项目成功率等指标。

 

　　二、要建立“三个机制”

 

　　（一）重点是建立跟踪监控机制。预算绩效管理重在事中的过程监控和考核。“过程监控和考核”实际上是使我们可以在过程中发现预算执行中存在的潜在问题，减少风险，做到规范管理，防患于未然，变结果为事前掌控，解决“结果考核”所不能解决的问题。绩效监控体现的是前瞻性、预防性，而不是回顾性和修补性。   一是精心设计绩效监控分析框架。要根据预算执行的关键点，设计《项目绩效目标监控分析表》，确定监控要点。即项目的前期准备工作有没有遗漏；项目的需求是否发生变化；项目设计是否发生了调整；应该修改完善哪些绩效目标和绩效指标；是否制定了实施计划或实施方案；项目组织机构情况；项目是否有节约成本的措施；项目已完成哪些产出；项目实现预期成效方面是否有效果；实际进度与计划进度相比是否滞后，影响项目进度的因素是什么；项目受益群体是否明确并体现公共性；项目合同执行情况；项目阶段性验收的程序、方法和结果；项目是否存在损失或浪费；项目是否停止或闲置；项目远期预测。   二是建立完善绩效监控管理制度。建立项目支出绩效监控分析制度，要求预算单位在每个季度结束后围绕“是否存在绩效问题”对项目实施情况展开自查，逐项分析填列《项目绩效目标监控分析表》报送财政部门。财政部门对未按时报送《项目绩效目标监控分析表》或者存在绩效问题的项目，要进行重点检查。

 

　　（二）关键是建立绩效结果的公开制度。对于绩效评价项目的评价结论、评价等级、存在问题、整改建议等信息要及时进行公开，以便促进整改。   一是结果反馈。在绩效评价工作结束后，及时向被评价单位通报绩效评价结果，说明被评价单位绩效目标完成情况，指出被评价单位在资金使用、项目管理和业务工作中存在的问题与不足，并提出相应的意见和建议。

 

　　二是结果报告。对于财政评价项目，由财政部门对评价结果及时进行汇总、总结，并以书面形式向当地政府、人大报告。对于部门自评项目，由各主管部门对评价结果进行汇总、总结，并向当地财政局部门报告。   三是结果公开。每年绩效评价工作结束后，将绩效评价结果报政府部门同意后在同级政府部门范围内公开通报，并在财政办公平台专题网站上进行公开，接受公众上网查询监督。

 

　　（三）核心是建立绩效结果的激励制度。预算绩效管理的核心是将绩效评价结果直接与预算安排挂钩，提高评价结果的约束力。  一是事前评估，将评估结果直接应用于当年预算安排。为提高预算决策的科学性，财政部门要不断加强事前控制，从源头抓绩效。在预算编制阶段，对于各部门申报的预算项目，财政部门要选择一些重点项目，通过委托第三方的方式，对项目实施的必要性、可行性、绩效目标、项目内容、资金规模等事项进行事前评估，并提出项目的评估建议，作为项目资金安排的参考依据，以确保财政资金分配的科学性和公正性。   二是事后评价，将评价结果与下年度预算安排挂钩。对绩效评价结果较好的预算单位，财政部门在安排财政资金时优先考虑。对绩效评价结果较差的预算单位，财政部门在安排财政资金时应从严控制。要通过绩效评价结果与预算分配的有效衔接，使绩效评价结果真正成为安排部门预算的依据，实现绩效预算、管理与监控的有效统一。

 

　　三、抓好三个环节

 

　　（一）抓好预算绩效目标管理和监控。各预算部门在编制年度预算时，必须编制预算绩效计划，明确绩效目标，经财政部门审核合格后方可进入下一步预算编制流程。预算执行中，要及时跟踪项目进度，分析预算绩效信息。要加强绩效运行监控，以“金财工程”为平台，依靠账户资金运行管理系统、国库动态监控系统和财政资金网上监管系统，对资金拨付运行所有环节进行完整监控。

 

　　（二）抓好财政支出绩效评价。预算部门作为绩效评价的主体，要认真组织开展绩效自评，并向财政部门提交绩效评价报告。财政部门要着重选取各级党委、政府高度重视，公众普遍关注，社会影响深远的重大民生项目开展重点评价，并选取重点转移支付项目开展联动绩效评价，在组织地方自评的基础上，采取组织专家学者、委托社会中介机构等第三方评价方式，按统一程序、方法、标准实施再评价。

 

　　（三）认真抓好绩效评价结果应用。将绩效评价结果作为年度预算调整、专项资金分配和以后年度预算安排的重要依据，优先考虑或重点支持绩效评价结果较好的项目，减少绩效评价结果差的项目资金安排，取消无绩效或低绩效项目，优化资源配置。对预算绩效管理未达到相关要求的，将进行绩效问责；对绩效评价结果不理想，项目最终要撤销，资金是要收回来的。此外，要着力抓好以下三方面落实工作：一是加强组织领导。预算绩效管理工作涉及面广、专业性强、工作量大。要做好这项工作，领导要重视，将绩效管理纳入政府绩效考核内容，提高认识，加强领导、精心组织、周密部署；机构要健全，人员要配齐，经费要保障，保障预算绩效管理运行需要。二是把握工作节点。在绩效目标上，各级政府要先开展绩效目标试点，再扩大、最终全覆盖。三是强化协调督查。预算绩效管理是需要各级、各部门共同做好的一项重要工作。一方面是上下要联动。上级财政部门要加强对下级的工作指导，明确要求，明确步骤，协调推进；下级财政部门要按照统一规定，及时启动，严格落实。各部门也要对本系统各级单位的预算绩效管理工作进行指导和监督。另一方面是部门要配合。各部门要按照已确定的职责分工，各司其职，各负其责，加强协调，互相配合，共同推进。特别是财政部门要做好组织、指导和协调工作；审计、监察等部门要加强监管和督查。再则是内部要沟通。财政部门的绩效评估中心要加强与内部科室的联系沟通，各科室、单位要全力支持，相关资金管理办法、资金拨付文件要及时抄送绩效评估中心，一些重要的工作会议和工作调研要邀请绩效评估中心参加。要把绩效评价结果作为资金安排的重要依据。

 

　　深化推进预算绩效管理是一项系统工程，首先必须是建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理工作机制。逐步形成政府主导，财政牵头，预算部门具体执行，社会各方共同参与的预算绩效管理工作格局。在此基础上，进一步明确部门职责：财政部门要切实加强对预算绩效管理的组织、指导、协调和监督；各级预算部门要按照统一部署，切实做好本部门及下属单位的预算绩效管理工作，发展与改革部门要将审批通过的年度经济计划指标、基本建设投资计划指标及时报送财政部门；审计、监察等部门要加强对预算绩效管理的监督力度，促进各地、各部门强化预算支出责任和效率。（作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局）