山东省财政厅

 山东省社会科学院  政府采购课题组

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的颁布，标志着我国政府采购制度的正式确立和全面实施。市场经济体制在我国确立后，由于公共财政制度建设相对滞后，造成了财政支出监督管理工作比较薄弱，部门单位在财政资金使用中比较普遍地存在决策随意、预算失实、浪费严重现象，“暗箱”操作也时有发生，财政资金的供给不足与使用不当、效率不高的现象同时存在。造成这种局面的原因很多，但部门和个人利益获取的不规范无疑是一个重要因素。推行政府采购制度，是依法规范财政支出管理，全面建立公共财政的重要内容，是对部门和个人不正当利益的调整，必然会遇到部门单位之间、法规制度之间、规范运作与采购效率之间等各种矛盾和碰撞，要确保政府采购工作的健康高效发展，就必须科学把握效率与制衡的关系。

 从本质上讲，效率与制衡的关系是辩证统一的。效率是推行政府采购制度的目标，制衡是推行政府采购制度的保证；没有效率，制衡就失去了意义；没有制衡，效率就失去了保障。科学、完善的政府采购制度必须建立在正确处理效率与制衡关系的基础上，使两者相互依存，相互促进，以效率评判制衡，以制衡保证和提高效率，并依此膨胀政府采购的整体效应，这既是政府采购制度的内在要求，也是我国实施这一制度的宗旨和目标。

影响政府采购效率与制衡关系的主要因素

 从各地实践情况看，有些地方在处理政府采购效率与制衡关系时，有的只注重采购效率而弱化了监督管理，导致运作程序不规范，违背了政府采购的宗旨和原则，损害了党和政府的形象；有的过分强调形式上的制衡权责不明、推诿扯皮，大大影响了采购效率。

 政府采购机构设置中效率与制衡的问题  根据《政府采购法》“管理职能与执行职能分离”的原则，各级财政部门依法设置专职的政府采购监督管理机构是必须的。由于政府采购工作量大、要求高、专业性强、情况复杂，且处在财政支出改革前沿，触及多方利益，成为矛盾焦点，工作中如果没有专门的机构和足够的人员去了解情况、分析问题，并不失时机地不断总结改进工作措施，是很难确保政府采购工作健康发展的。目前，各地对专职集中采购机构的设立方式认识不尽相同，从科学把握效率与制衡的关系来看，

如果由政府设置集中采购机构，一方面由于人员新，缺乏经验，短时间内很难应对大规模、大范围、复杂的采购需求。同时，在机制上无法形成竞争，不能激发活力，产生动力，必然产生新的垄断，从而影响政府采购的效率。另一方面，这种“惟一”的集中采购机构即使其在采购中发生违规行为，监督管理机构也不可能依法取消其代理采购的资格。因为取消其代理资格，即意味着整个行政区域内采购工作的停止。在这种情况下，监督管理机构与政府集中采购机构之间的制衡关系实际上是形同虚设的。因此，由政府以行政审批的方式在其行政区域内设置专职的政府集中采购机构，是无法保证政府采购的健康和效率的。

 集中采购与分散采购的效率与制衡问题  集中采购代理机构应是目录以内、限额以上项目的执行主体；采购单位是目录以外、限额以下项目的执行主体。对政府采购计划明确的集中采购项目，应当实行集中统一委托。如果实行分散委托，每一个采购单位都是委托人，自行委托不同的采购代理机构或是委托同一机构只是因时间不同，一方面无法形成政府采购的规模优势，另一方面会形成重复劳动，造成人力、物力、财力的浪费。同时，分散委托采购与实施政府采购制度前的“业主招标”方式，本质上是一样的，实质是彻底粉碎了政府采购机制中的制约内涵，委托方与受托方又回到了可以为各自利益而进行共谋的环境中，这种意义上的政府采购，只不过是为部门单位采购中的腐败现象多加了一个保护层而已。这种只有“壳”的政府采购，其实际意义有多大，实在难以把握。所以说，集中采购、分散委托，实际上是对集中采购在本质上的否定，其制衡已不存在，健康和高效是无法保证的。

 采购方式的效率与制衡问题  政府采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购。《政府采购法》规定，公开招标应作为政府采购的主要方式，未经财政监督管理部门批准不得使用公开招标以外的采购方式。公开招标能够充分体现竞争、公开、公平、公正的目标和原则，已得到社会各界的普遍认可。但是程序复杂，工作量大，采购成本高，法定周期长，一个项目从发布公告到开标定标至少需要近一个月的时间才能完成，并且对各个环节要缜密设计，如果关键环节考虑不周，将会严重影响招标结果，或影响采购质量，或损害招标方利益，甚至导致招标失败。竞争性谈判等采购方式程序相对灵活，采购周期短，效率较高，但实际操作过程中，若保密不严、监管不利，容易受到干扰，从而影响采购结果的公正性。政府采购涉及的种类繁杂，不同项目的技术要求、质量标准以及供应商和销售体制千差万别，用户单位也经常提出一些特殊的要求和问题。如果在确定采购方式时不能准确把握上述因素，将直接影响政府采购效率。

 相关财政改革与政府采购的效率与制衡问题  政府采购、部门预算以及国库集中支付制度是财政支出管理改革的三个重要内容，彼此之间相互依托、相互制约。科学细化，严格的部门预算，是确保政府采购规模和效率的前提和保证，政府采购是切实执行部门预算的重要手段，国库集中支付是落实部门预算尤其是政府采购的保证。预算管理水平的高低，预算编制的准确与否，直接决定着政府采购的规模、效益和规范程度。就目前情况看，三项改革尚存在脱节现象。很多地方，政府采购工作开展初期，部门预算、国库集中支付制度改革尚未开展，政府采购项目主要是采购单位自行申报，在资金落实后进行采购。采购资金全部按合同约定

，由采购单位自行结算。这是一种松散的、缺少预算约束的采购行为。近年来，开始推行的部门预算，特别是政府采购预算，存在着编制质量不高，项目不细，突出表现在规模小、粗放、不严肃，批复时间晚且调整幅度大，大量的采购项目游离于政府采购预算之外，严重影响了政府采购的计划性和时效性，无法满足政府采购工作的需要。政府采购资金的集中支付试点范围小，程序不完善，也影响了政府采购的效率。因此说，如果不从预算编制和集中支付两方面把住政府采购的入口和出口，政府采购将很难发挥其应有的效能。

 有关法规制度影响政府采购效率与制衡的问题  政府采购范围包括货物、工程、服务。工程项目采购既要执行《政府采购法》，又要执行《招标投标法》，对于招投标活动的具体职权，国务院明确了工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。各部门制定了相应的规章制度，这些规章制度有些方面与政府采购规范运作的要求存在矛盾。以房屋建筑工程招投标为例，在《招标投标法》颁布实施前，各省市就制定了一些建筑工程监督管理方面的地方法规，这些法规中很多内容有明显的地方保护主义色彩，已不符合《政府采购法》和《招标投标法》以及市场经济的要求，但至今没有废止，造成了揽权过多，干预过大，使招标人难以行使法律赋予的应有权利，严重扰乱了经济秩序，无法形成国内的统一市场，企业之间的竞争基础严重不公平，从而使政府采购的公正性受到了严重影响。