政府采购的一般目的

政府采购首先在本质上是一个采购行为。美国一位采购学者亨瑞芝在其《采购原理与应用》一书中认为采购概念的范围远远大于交易行为本身，包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合同管理。台湾采购专家叶彬在《采购学》中认为采购是一种技术：“采购者即是以最低总成本，于需要的时间与地点，以最高效率，获得适当数量与品质之物资，并顺利教育需用单位及时使用的一种技术。”而英国采购学者贝雷在其《采购与供应管理》一书中更是将采购描述为一种过程：“组织采购是这样一个过程，组织确定他们对货物与服务的需要，确认和比较现有的供应商和供应品，同供应商进行谈判或以其他方式同其达成一致的交易条件，签订合同并发出定单，最后接受货物或服务并支付货款。

基于上述表述，我们不难引申出采购的目的主要在于提高资金的使用效率，最为科学、合理地利用资金以达到最大利益，这也决定了政府采购的出发点也可以说是政府采购的初级目的就是提高公共资金的使用效益。不可否认，私人采购与政府采购之间毕竟是有很大区别的：政府实际上履行的是管理人的职责，其资金来源主要是税收，因此从根本上说政府是不应该有其自身的利益的。一个行为一旦缺乏了利益驱动，那么通过什么来保证它的效率呢？于是，政府采购法也就应运而生了。

《中华人民共和国政府采购法》第一条即开宗明义，明确了该法的立法目的：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。可见，我国的政府采购立法的目的仅限于通过提高公共资金的使用效益来维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设。但是，政府采购制度的目的是否仅限于此呢？

政府采购的另一种功能

在现代社会，政府采购的数额越来越大，其本身无疑会对整个经济结构及运行造成巨大的影响。政府开始利用在采购中所拥有的经济上可讨价还价的能力来对那些与合同主要目的多少有些关联的事项进行规制，也就是在实现采购的本身目的之外，同时也实现政府所预期的某些政策目标，如反通货膨胀政策、工作条件标准等，即实现所谓的“利用合同的规制”。

以美国为例，美国联邦政府采购立法和其他相关法律除了要保证政府采购的公平、诚实和经济有效之外，还要实现公共利益的其他使命，包括：鼓励小型企业、使用美国制造的产品、雇佣剩余劳动力和采购联邦监狱的产品等。在这里，政府为

了推行一定的社会经济政策，在合同的条款和内容以及分配合同的程序和标准上加入了更多的反映公共利益的内容，而所有这些无论在广度和重要性上都远远超出了合同本身所追求的双方当事人各自的目标，传统观念中由双方当事人根据合同的特定目的个别化而形成的，通过双方当事人之手实现的对他们自身的一定限度范围内的自我约束和自我规制，即合同本身原本有限的规制效力在政府手中。

19世纪以来，伴随着社会的转型以及国家职能的结构性变化，国家管理社会的手段已发生了新的变化，行政的作用不再限于19世纪秩序国家所确立的保护国家安全和独立、维持社会公共秩序以及确保财政收入的消极秩序行政方面，而转向积极整备环境、经济、地域空间等秩序行政方面，以及社会保障、公共服务、资金补助等给付行政方面扩展。为了达到上述目的，出现了多种多样的行政手段。行政合同作为其中的一种代替以支配与服从为特征的高权行政的更加柔和、富有弹性的行政手段脱颖而出。英、美、法、德、日等行政法较为发达的国家在理论上对行政合同取得了较大的进展，在实践上也逐渐承认其存在，并开始将其纳入行政法体系。如德国的行政程序法即对行政合同作了明文规定。

理论界与实务界对行政合同的承认并不是无因的，这主要归因于现实生活的客观需要和行政合同本身的“优越品质”，即行政合同适应于现实的强大功能：1、扩大行政参与，实现行政民主化；2、弥补立法不足，替代立法规制；3、提高公共资金的使用效率，促进国有资产的增值；4、弥补公共服务竞争不足，带动内部制度建设，强化行政组织运行管理，提供良好的公共服务。

政府采购合同作为行政合同的一种应该能够很好地发挥行政合同的优越功能，《中华人民共和国政府采购法》第一条明确规定了立法目的仅限于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，但是遗憾的是没有很好地体现行政合同功能。而该功能在我国现阶段经济及政治体制改革中却可以发挥很大的作用。在过去计划经济体制下，政府的职能过于庞杂，管理手段也过于单调，因此容易产生弊端。现阶段，各级政府及政府官员对于应该改变管理手段的认识已经非常明确，但是问题是应该如何改变。行政合同制度的引入可以很好地解决这一问题。政府可以从命令———服从的方式转而采用利益驱动的方式来管理国家的社会经济事务。英国政府在1977年至1978年间为抑制通货膨胀在“白皮书”中公布了工资增长率不得超过10%的方针，但由于该政策不具有法律效力，政府就采取拒绝与拒不执行上述政策的相对人签订商事合同，后来在合同中加入要求相对人遵守上述

方针的条款的方式，执行上述政策，取得了很好的效果。现阶段，在中国推行上述方法，我们不但可以解决行政管理的手段问题，还可以进行法治教育，提高相对人的民主意识、参与意识，起到一举两得的作用。

但是，利用合同的规制并不是没有限制的，合同规制必须存在合法的边际。首先，贯彻行政政策的意图必是通过制定采购的分配标准和明确竞标人的资格来实现的，因此，契约前阶段也就是采购程序应当是规范和操作的枢纽。其次，在采购中应当禁止不适当的连接，即在采购中不可以随心所欲地挂靠任何政策，而应当是与采购，特别是获得采购契约的相对方的情况有着内在联系的，而且是适度的。因为过重的或是过于苛刻的政策要求有时会让竞标人望而生畏，宁愿放弃可能获得的商业利益。因此，在采购的分配标准和竞标人的资格限定上应当有所规范，有所限制。