建设部、财政部等有关部委曾颁布了《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》，但该《通知》不具法律效应，终究无法从根本上解决工程拖欠款问题 

●陈寿鹏 
“垫资”不仅是经济欠发达地区工程承发包过程中存在的突出问题，也是建筑行业的普遍问题。提起垫资工程，人们往往心有余悸地想起“马拉松”工程、“豆腐渣”工程，想起因拖欠工程款引发的种种不良现象：建筑企业筋疲力尽、奄奄一息；职工常年拿不到工资，或叫或闹，或将企业材料设备一抢而空；建材供应商在催款无果的情况下，围门堵道或请打手讨债，甚至劫持人质。然而，奇怪的是，垫资工程依然大行其道，势头不减。 
  
表 现 
“不搞工程，看不出政绩！” 
尽管是经济欠发达地区，财政十分困难，但为官一任，总要干些“实绩”让人看看。因而在“少花钱多办事”或者“不花钱也办事”的思想指导下，框墙头、建厂房，“筑巢引凤”拉滩子；扩城区，提品位；建桥筑路搞绿化。资金问题是“财政拿一点、引资单位出一点、向上争取一点，也请建筑企业垫一点”。另外，鼓动房地产开发商“滚动开发”，精明的开发商取得合法用地手续后，先与建筑企业订立交纳上百万元的押金协议、甚至先垫50%的工程款，并要求到账后方可邀其投标。 
“正经的少，挂靠的多”  
由于二三级中小型建筑企业改制后，没有按照有关法规管理企业或者管理不力，项目经理一般接到工程项目后遇到公司收取管理费偏高时，或讨价还价或另投门庭，把应交的费用压到最低限，个人争取获得最大利润。有的人不是项目经理，通过关系争取到工程项目以后，主动与项目经理交涉，或联手或者转手得些净利，至于工程质量一概不问。但作为建筑企业若允许他人挂靠还能得些利润，如不允许挂靠只有“早死”。 
“老赊的用户渐停，新赊的客户少付” 
水泥、黄砂、砖头、石子、钢材等建材的供应商虽已成为不少三角债的债主，成了冤大头；但生意不能不做，情愿少挣或者说不挣钱。因此，对老赊的用户还点欠款，赊点料；对新客户定好协议，交些定金再供货。尽管如此，事实上，也有不少垫资的项目经理是“骗了老朋友，再骗新朋友”。 
“工程少不得” 
有的地方对垫资工程进行了严厉整治，杜绝了一些现象。但发觉施工项目锐减，一时间死气腾腾；有关管理部门业务量迅速下降，有些部门庞大的监督管理人员无处可去，只好留在办公室，工资经费无着落，上访告状不断，单位难以稳定，还危及到地方的稳定。因此，有关管理部门采用“有工程，才有为、有权、有钱、有位”的指导思想，对垫资工程既不提倡，也不反对。事实上，这就是对工程垫资的一种默许。 
  
措 施 
政府做好表率，是关键 
政府的行为具有导向作用，政府的承诺兑现率不高，严重影响了政府的诚信度。 
实际工作中，一些地方政府工程的垫资大张旗鼓，招商引资工程、房地产开发工程的业主也争先恐后，而有过经历的供应商，一般不愿意与政府再谈垫资工程的事。所以，整治建筑市场秩序，地方政府一要做出表率，兑现以往的承诺并正式行文加以规范；二要率先推行招标人支付担保制度，规范其市场行为。这样，才能有利于解决拖欠工程款的“老大难”问题。 
按期定付款比例，是途径之一 
一般根据工程进度付款，到竣工验收合格时，付款不得少于工程总价的75%，其余一年内必须付清，另有法律规定的除外。付款不足75%的，建设部门不准验收，应从严掌握。 
资金到位，是保证 
一是工程项目资本金审计制度。按照国际惯例，一项工程在立项时不仅要按预算将资本金打足，还应当有5%的预备款作为施工中追加投资之用。为预防“垫资”，设计部门应将施工图预算控制在立项批文许可范围内，必须由审计部门出具《开工前审计报告》，并报招投标管理部门备案，方可进入招标程序。 
二是招标人提供“支付担保”函，即履约担保。虽然《招标投标法》没有提及，但在建设部89号令中已明确提出。因此，应当与中标人履约担保对等实行，即招标人要求中标人提供履约担保的，也应同时向中标人提供支付担保。“支付担保”可以是银行保函也可以是担保公司的担保书。这样还能确保做到专款专用。 
三是招投标管理部门严把入口关。招标人除持有工程项目的立项批文、审查图纸合格等法定

的招标条件外，还必须持有银行支付担保的保函和《开工前审计报告》，否则可视为不具备招标条件。 
四是做好标后跟踪管理。采购监督机构应依据招标文件、投标文件和双方签订的《工程施工合同》，定期或不定期地跟踪检查双方的履约情况，建立付款档案，督促招标人按工程进度付款，维护建筑企业的合法权益。 
综合治理，是手段 
政府重视，周密组织，下大力气开展专项的综合整治活动。 
成立专项整治领导小组，负责组织协调工作；下设办公室，抽调纪检、建设、财政、审计等相关部门人员联合办公，制定方案，分步实施；抓好宣传，提高认识，特别是让政府职能部门的领导充分认识其危害性、兑现承诺的必要性、提升政府公信度的重要性；进行造册登记，不论是已建工程还是在建工程，只要有“垫资”，一律登记在册并呈报专治办；限期兑现承诺，按照承发包双方签订的合同，督促工程款在规定时间内（一个月为宜）筹措到位；定期检查是否依法结清，没有结清的，分析原因，由专治领导小组责成相关职能部门严肃处理。 
建设行政主管部门与工商行政管理机关等有关部门，必须依据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》等有关法律法规，认真履行政府所赋予的职能，严格执法，发现一例，查处一起，做到“三个一律”，决不心慈手软。 
此外，建工部门一要加强项目经理的常规管理；二要加强在建工程的管理；三要规定垫资工程不得纳入行业评优；四要出示付款计划或银行保函方可出具施工许可证。劳动保障部门要把工人工资兑现情况纳入常规管理，并经常开展保障劳动者合法权益的检查活动。 
  
相关链接 
据有关报道，为抵制垫资施工，北京市建委正在积极促使本市建筑施工企业成立“不垫资联盟”，加强行业自律。市建委将在开发项目中积极推行工程款支付担保和承包商履约担保制度。北京市建筑业行业联合会已组织本市施工企业共同向社会承诺，抵制垫资施工。对于拖欠结算的建设单位和开发商，主管部门将不予办理竣工验收备案，房屋管理部门不予办理权属登记。拖欠工程款额巨大的，将停止其参加招投标活动。 
而上海市考虑到目前“垫资”行为的普遍性，一味禁止并不能改变市场现状，正在抓紧相关课题的研究，试图将带垫资行为作为企业融资、投资的行为，探索使垫资、带资行为“合法化”的途径，并在招投标活动中公开，在招投标文件中格式化。该项探索已被列为上海市建立防欠机制的一项内容。 
具体设想是，当建设单位向施工企业提出带垫资要求后，一般将其视做一种融资行为，双方共担项目风险。即项目有赢利，施工企业也享受相应的利润。若双方明确的是借贷关系，那么施工企业应享受到相应的利息。 
报道说，此举有望扭转“工程赢利，施工单位仅得工程款；工程亏损，施工单位垫资款、工程款均打水漂”的局面；也可改变招投标中将不愿垫资的企业暗中排除在外的现象；公开化后，也使施工单位对那些长期要求带垫资的投资商有所警惕。但报道也说，此项工作的推进只能是渐进式的