来源于：中国政府采购网
                       
    《政府采购法》第四十九条规定，政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。法律的人性化设计旨在方便采购的缮后操作、降低采购成本和提高采购效率，同时也对补充合同的功能和限额作了严格的界定，在补充合同的使用、签订、履行等实际工作中还存在诸多不规范的地方，更有一些别有用心的人在恶意使用补充合同，把补充合同变成藏污纳垢的“地下堡垒”，有关方面对此应予以足够地重视。

    一、补充合同被恶意利用的情形
                                 
    1、不法供应商和采购人串通，采购人被“收买”后，唯供应商马首是瞻，采购人在向财政部门申报采购计划时故意隐瞒采购项目中的某一部分，让该供应商在参加政府采购活动中享有价格方面的比较优势，意即该供应商可以报出比其它供应商更低的价格，而这价格甚至是令其它供应商难以预料和无法承受的，表面上看该供应商似乎“吃亏”，但“吃亏”的部分可以通过补充合同实现采购总量的扩张来弥补平衡，而这些只有采购人和该供应商心知肚明，其他人根本无从知晓。
                                 
    2、通过签订有名无实的补充合同徇私舞弊，采购人为了谋取私利与供应商合谋签订“空头”补充合同，以达到独自违法占有或与供应商瓜分国家财政性资金、单位资金的目的，在这里，补充合同成了被恶意使用的“洗钱工具”，并不需要真正地履行，但不知情的人无法察觉，加之补充合同的金额相对较小，往往不会引起人们的介意，因而会轻松过关，而作为当事人一方的供应商通常会“守口如瓶”，为了日后的业务发展甘愿冒险以“成全”采购人，成了采购人谋私的的帮凶。
                                 
    3、发挥补充合同的作用肢解完整的采购项目，从各地制订的集中采购目录看，通常会规定公开招标的金额标准，在规定标准以下的项目可以采用其它方式采购。有些采购单位的经办人员出于个人目的考虑常常会钻“标准的空子”，认为反正有补充合同可以补救，故意少报、漏报采购项目以规避公开招标，将原本已预知的项目藏着、掖着，而这部分项目金额占总项目的比例被控制得很精确。一些采购代理机构也存在违规操作现象，告知采购单位补充合同的作用，授意采购单位将采购项目化整为零。
                              

   
    4、以可以签订补充合同为由，人为地突破采购预算，为无计划采购、增加不必要支出寻找藉口。《政府采购法》要求加强政府采购预算管理，财政部门强调杜绝实施无预算的采购项目，而少数采购单位曲解补充合同的内涵，放大补充合同的使用范围，认为补充合同不受采购预算的约束，由于法律的具体细则未出台，有关部门执法的硬度不够，在实际工作中，无采购计划或超采购预算的补充合同并不鲜见。

    二、补充合同操作中不规范的主要表现
                                 
    1、合同签订时间滞后。采购法规定补充合同签订的前提条件是政府采购的“主体合同”正在履行，也就是说尚未履行结束，如果合同已经履行完毕，采购人就不能再与供应商签订补充合同。在实际工作中，人们往往不能遵照这一基本前提，补充合同签订的时间大多发生在主体合同履行结束后，隔年跨月的现象时有发生。有的采购单位不能严格履行主体合同，人为拉长履约时间，在这过程中签订有关补充合同似乎成了顺理成章的事。
                                 
    2、规定不得改变的合同条款被改变。采购法规定，补充合同的标的必须与原合同标的相同，除了数量和金额条款改变以外，不得改变原合同的其他条款。其实，人们的潜意识认为补充合同是附加的或额外的东西，从部分已经签订或正在履行的补充合同看，合同的一些主要条款包括标的、付款方式、售后服务要求、验收方式等与原合同并不相同，有的发生了实质性地变动，如：原合同的标的为计算机，补充合同的标的却是扫描仪。
                                 
    3、合同签订的形式不尽规范。采购法规定，采购人与供应商签订政府采购补充合同必须按规定使用书面形式。不少补充合同仅为口头约定，即使采用书面形式，内容也过于简单，或省略条款，或章印不全，合同的主要事项表述不清，所有这些都为补充合同的履行带来了“后遗症”。在补充合同的履行过程中如果遇到一些需要协商解决的纠纷和问题，由于事先缺乏明确的约定，双方的权利义务模糊，处理起来很麻烦。

    三、防范的对策建议
                                 
    1、做好政府采购法律法规的宣传解释工作，让人们知晓“政府采购补充合同”的基本内涵，使具体经办采购事务的同志掌握签订补充合同必须遵循的原则规定，督促采购单位善用“补充合同”，真正发挥补充合同在降低采购成本和提高采购效率的重要作用。同时要加强公民的职业道德教育工作，提高人们的觉悟，净化人们的思想，防止舞弊行为的发生。
     

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    2、强化政府采购的预算管理与控制，采购单位在编制采购计划和申报采购项目时要统筹考虑，做好事前谋划，力求采购项目的完整性，尽量避免作用补充合同。政府采购监管部门要重视补充合同的采购计划管理，一方面要防止完整的采购项目被人为地肢解，另一方面对确需签订补充合同的要从来审查，对无计划或超预算的项目要把关扎口。
                                 
    3、规范补充合同的使用和签订。目前，不少通过集中采购机构采购的政府采购项目，合同签订结束后，集中采购机构还要加盖验证章，这种做法对于规范采购合同的签订很有效。在补充合同的签订中，各地可参照上述做法，利用集中采购机构掌握采购情况的优势，做好前期审查和鉴证工作，力促补充合同的规范使用；补充合同签订后，采购人应在规定时间内将合同的副本报送财政部门备案，财政部门在接到副本时要及时做好审查工作。
                                 
    4、高度重视补充合同的履行和验收。采购单位要组织强有力的采购班子，挑选政治过硬、责任心强的同志负责采购事务，并建立采购人员之间相互牵制相互监督的机制，切实履行补充合同，并将履行的结果公示于众，主动接受群众的监督。在验收阶段，采购单位应主动邀请权威部门的技术专家、安排单位职工代表参与验收工作，财政部门和集中采购机构也可视情况需要参加验收工作，以增强透明度。
                                 
    5、加大审计监督力度。审计部门应依法开展对政府采购的审计工作，并把对补充合同的审计列作一项重点内容，组织精干力量突破一些群众意见大、社会反响强烈的项目，对不法分子要严惩不贷，绝不手软，要坚决对照《政府采购法》、《审计法》等法律法规进行严肃查处，情节严重构成犯罪的要移送司法机关处理。

    作者：张栋天