编者按

    政府采购的监督管理，除了政府采购管理部门外，还包括审计部门、监察部门的监督，以及社会监督和媒体监督。本着“规范”的共同目标，几大监督各有侧重。

    但从实践着眼，许多监管环节又经不起琢磨、推敲。比如说现场监督，从形式而言做到了，但是否真的起到作用又另当别论。

    本期几篇文章来自政府采购一线的作者，从实践出发，对政府采购监管工作提出思考，提供建议。

    “不作为”面面观

    预算、计划缺乏监管

    政府采购应依法按批准的预算执行，“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总”。但实际上，大多数地区，特别是市、县一级政府采购并没有实行预算管理，政府采购管理部门只对编制政府采购预算做了一般规定，但由于与其他改革措施不配套，加之监督和管理不到位，使得编制政府采购预算的规定缺乏可操作性，致使政府采购工作无计划性，在管理和操作上表现出一定的随意性。

    视而不见规避行为

    《政府采购法》第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

    由于实施集中采购，一定程度上打破了行业垄断，冲击了自行采购形成的部门利益格局，影响了一些单位的既得利益，一些部门和单位在集中采购问题上，或者化整为零，或者改变用途、变换项目，千方百计搞自行采购。而监管机构却视而不见，对这种规避行为既不监督，也不检查，任凭蔓延；有些监管机构肆意扩大审批范围，通过对自行采购的申报审批程序，使单位的自行采购合法化；有的甚至授意部门和单位搞自行采购，或者帮助部门和单位想办法、找途径去规避集中采购，使该地区集中采购规模呈连年下降趋势。

    对采购人行为不实施监管

    签订委托代理协议后，集中采购机构按照法定方式和程序实施集中采购活动。但由于采购人原本对集中采购制度存在抵触情绪，在向集中采购机构提交采购方案时，故意在采购项目的技术方案、预算、工期、付款条件以及项目的商务条款上设置“陷阱”，或者采购过程中不配合，不向集中采购机构提交详细的采购项目资料；当采购结果与采购人的意向不一致或采购人提出的无理要求未满足时，采购人对依法实施的采购结果不予认可，拒不承担委托代理协议规定的义务；与供应商协商签订采购合同时，提出与法不符、与理不通的苛刻条件，当这些条件未实现时，采购合同便不能正常签订，或者在合同履行中，有意向供方发难，致使合同不能正常履行。

    这些现象，一是由于采购人缺乏起码的“诚信”，一是采购人无视政府采购制度规定、监管机构监管不力所致。又因集中采购机构有责无权，无法对采购人进行约束，无权对采购人的违法、违纪行为进行处罚。而监管机构有职有权，可以依照有关法律法规之规定对采购人的行为进行监督和处罚，却又缺乏有效的监管和管理，使采购人违反政府采购制度、违背委托代理协议和采购合同的现象时有发生。

    对供应商的管理不到位

    政府采购监管机构通过规定供应商参与政府采购活动应具备的条件和对供应商资格进行登记、备案以及对供应商的经营业绩、信誉度进行考核等方式，对供应商参与政府采购活动的行为进行有效的监管，是确保政府采购制度改革顺利进行和政府采购工作健康发展的重要因素。但实际上，监管机构只一味地加强对供

应商登记注册工作，而放松对其资格审查、经营业绩、信誉度的考核及对其遵守采购制度、参与采购活动中的行为监督，造成供应商在失信、违约甚至违法、违纪后得不到及时处理。

    各职能部门间配合不力

    《政府采购法》第六十七条规定，依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。

    实际上各职能部门在履行职责时，各自为政，缺乏沟通，信息不畅，配合不力。有的部门在制定政府采购监管方面制度、办法时，从部门利益出发，所制定的制度、办法不及时向其他部门发送，或者对上级下发的文件、政策不及时向其他部门转发，影响其他部门履行职责。有的职能部门对发现的违纪、违法情况和问题既不处理，也不向其他相关部门沟通、反馈；还有的部门有意隐瞒问题，或者替一些部门和单位“抹平”违纪问题，或者“稀泥抹光墙”，睁一只眼闭一只眼，使一些问题不能及时解决和处理；还有一些职能部门，自己本单位不能很好地执行政府采购制度规定，采购应纳入集中采购范围的商品、工程和服务，基本上都是自行采购，即使参与为数不多的集中采购活动，也时常出现违纪、违约现象，不仅成了“示范”，也使自己在监督管理时，话不灵，腰不硬，说不起话，干不起事。这些现象，都是负有监管职责的有关部门不履行职责及在履行职责时配合不力造成的。

    “不作为”的原因

    监管体制不健全

    我国政府采购实行的是分级管理，基本上是一级管一级，各级所制定的制度、政策只对本级政府采购作出规范，而对下级很少有规范性的指导意见。无论是监管机构，还是执行机构，各级之间很少联系。哪些事情需要监管，监管的内容是什么，范围和程度如何掌握等，在监管体制上没有统一规范，加之政策宣传不到位和监管能力、监管水平低下，各级、各部门对政府采购的认识不够统一，对监管工作重视不够，造成监管工作滞后。

    配套措施跟不上

    政府采购制度改革需要与其他改革相适应，尤其是其他财政改革，如国库集中支付、部门预算、会计委派制、收支两条线等改革。如果这几个方面的改革不能统筹兼顾、协调发展，政府采购制度改革就会缺少动力，失去平衡。

    但在一些地区，这几个方面的改革发展十分缓慢，出现政府采购制度改革“一枝独秀”。监管机构在对编制政府采购预算，加强政府采购预算管理以及对其他采购当事人从事采购活动的行为实施监管时，常常“孤掌难鸣”，且孤立无援。另外，细则及措施不明确也是造成监管机构监管不力的原因之一。监管机构实施监管时，具体有什么职责、履行职责时又有什么权利、行使权利时又需承担什么义务？除了法所明确指出的几个监管部门外，还应包括哪些个部门，这些部门各自又有什么样的责、权、利？法律中没有明确，相关配套办法也没有规范，各职能部门在履行监管职能时职责不清，配合不力，造成监管不到位。

    利益驱动

    政府采购监管机构的活动一般可分为两种，一种是作为采购人行使采购权而从事的采购活动，是民事行为；另一种是作为行政主体行使行政权而从事的监管活动，是行政行为。当作为采购人行使采购权而从事采购活动时，因受利益驱动，可能会与其他采购当事人在采购活动中形成一致的利益格局，造成利益均沾。当作为行政主体行使行政权而从事监管活动时，也可能因利益驱动，受其他采购当事人影响，利用监管职权从事可能影响监管公正性的活动，出现失职、渎职甚至违法、违纪行为，导致监管不力。

    受矛盾影响

    政府采购中，集中采购和分散采购之间，政府采购各当事人之间，监管机构与执行机构之间，执行机构与行政机关之间，始终存在着这样或那样的矛盾。这些矛盾随着政府采购制度改革的不断深入日渐显露。扩大集中采购规模，势必要缩小分散采购规模；维护一方采购当事人权益，势必要限制另一方采购当事人权利；监管机构

加强监管，执行机构的利益势必受到影响；执行机构维护其相对独立性，势必要受到行政机关的干扰等。这些矛盾同样是造成监管机构不作为的重要因素。正确处理好这些矛盾，也是监管机构不容置疑的职责。但有些监管机构在处理这些矛盾时，采取了“不作为”或回避，不协调，不处理，致使矛盾激化，阻碍改革，影响工作。

    监管队伍素质低下

    由于各级在组建政府采购监管机构时，只是从原财政部门抽调了一部分工作人员，在财政部门内部设立了政府采购管理处（科），负责实施政府采购监管工作。这些同志大多未经专门的政府采购业务和相关知识培训，对政府采购制度的基本知识、基本理论以及政府采购工作的基本内容知之甚少，有的甚至还不知政府采购为何物，更谈不上对政府采购的范围、原则、方式、程序以及监督检查、法律责任能。

    再加上监管机构成立后，没有在抓学习、促规范、建机制以及人员强化培训、提高自身的业务素质和管理水平方面下功夫，只一味强调审批、管理、监督，还在具体工作中与执行机构争权夺利，“越位”、“缺位”常发生，使监管工作相对滞后。

    作者：李平