おふ府采购是政府机构或其它公共机构采购货物、工程或服务的行为。政府采购的公共管理性源于采购资金的公共性及政府采购的非赢利性。西方市场经济国家都建立了完善的政府采购制度，对政府采购行为进行严格的管理，以保证政府采购资金的有效利用，保证政府采购过程的公开透明以及提高政府机关的行政效率。但在我国，政府采购对许多人来说还是一个陌生的概念，对政府采购理论的研究更是十分薄弱。我国已经确立了建立社会主义市场经济的宏伟规划，与这一经济基础相适应的必是一个民主、高效的现代政府。因此，树立政府采购的观念，建立我国的政府采购制度，无论从节约行政开支、促进政治体制改革和提高行政率或是从清除在政府公共资金使用中的腐败现象和促进廉政建设，都具有重要意义。

お一、政府采购之特点及概念

おげ晒海又称购买、采买或采办，是指采购人或采购实体基于生产、转售、消费等目的，购买商品或劳务的交易行为。采购同销售一样，都是市场上一种常见的交易行为。西方学者多根据不同标准对采购进行划分并加以比较。如英国采购学者贝雷(P.J.H.BAILY)依据采购职能的范围和目标以及采购职能在实现组织目标中的重要性将采购分为商业领域采购、公共领域采购和制造业采购。"商业领域是为了转售而进行采购和储存货物；公共领域包括中央和地方政府以及其它公共服务部门，是为了向公众提供公共服务而采购；而制造业是为了制造、加工货物或材料进行采购和销售。"但通常依据采购主体之不同，将采购划分为政府采购和私人采购，政府采购是以政府机构为主体进行的采购，而私人采购是以私有企业为主体进行的采购。

おふ府采购与私人采购在许多方面是相似的。美国著名采购专家菲朗指出了两者根本目标之一致性："采购之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项目能完全符合使用部门的需要。"但是政府采购与私人采购又有相当大的差别。与私人采购相比，政府采购具有以下明显特点。

お(1)政府采购所支出的资金是公共资金，而不是公司业主或公司法人的资金，因此只能按法律的规定进行开支。为此，要实施严格的预算限制和公共审计程序。

お(2)政府采购和分配的物品是为了几个请购机关或部门之用。通常它们不是用于制造或转售之目的。(3)从事和管理政府采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机。

お(4)政府采购过程是、或者应该是在完全公开下进行的。所做的任何事情都要作出记录，没有秘密可言。在私营领域，管理当局没有必要透露采购的要求、规格、来源、招标条款或支付的价款。

お(5)政府采购程序事先经过严格规定。政府采购和物料管理者几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下操作。同他们私营领域的同行相比，他们没有多少灵活性。因此，在公共领域，创新发生得相当缓慢。

お(6)公共官员、管理者受到公众和新闻媒介的监督。渎职、失误都要曝光。在私营领域，只有重大的失误或欺诈才被曝光，其它则内部处理。

お(7)政府可以、而且确实具有至上的能力。政府也可以左右市场。这些条件使公共采购官员处于一个具有相当大影响力的位置，有可能滥用他们的职权。而私营企业则很少有这样的影响力。

おせ于以上对政府采购之分析，可以对政府采购的定义做如下描述：政府采购乃是一国政府部门及政府机构或其它直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。

お二、政府采购之公共管理性

おぐ凑瘴鞣狡踉颊府理论，政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务而向纳税人征税从而形成了公共资金。政府在分配和使用公共资金资源的过程中履行的是公共托管人的角色。如果说编制预算是有关资源的分配的话，那么确保资源的有效利用则是政府采购的使命。政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。因此，政府采购资金之公共性及其托管人的角色成为政府采购公共管理性的一个重要渊源。正如美国采购学者道布勒指出的那样，在政府采购中，政府采购部门履行的是托管人的职能(Stewardshipfunction)，因此，政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过程，受到无数个法律、规则和条例、司法或行政决定，以及政策和程序的限定和控制。

おふ府采购之公共管理性还源于政府采购之非赢利性。任何资金的使用都

存在着管理者责任问题。在完善的市场经济条件下，赢利性商业组织的资金管理者责任及资金的使用效率可以通过其赢利性本身，通过优胜劣汰的市场机制反映出来，也即通过市场检验(markettest)来体现。而对于非赢利性的政府采购而言，通常的市场检验则不适用，因此，对政府采购的管理也就成为一种弥补市场不足之必要补充。

おふ府采购之管理性还源于政府采购数额巨大，政府采购行为足以影响甚至左右市场。政府始终是各国国内市场最大的用户。据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14％左右(不包括公用事业部门的采购)；美国政府在1989-1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26％-27％。每年有2000多亿美元的政府预算用政府采购。

おぷ苤，政府采购是西方市场经济国家公众关注的一个热点问题，各国也都通过政府采购立法和建立政府采购制度来对政府采购实施严格之管理。

お三、政府采购之管理特征

おぷ酃畚鞣绞谐【济国家对政府采购进行管理之实践，对政府采购之管理有以下明显特征：

お(1)法制化管理是政府采购管理之主要管理形式。法制化管理也即指基于由适当的权力机构批准的规则的制度之存在和运行。对政府采购之法制化管理是政府采购管理性的主要表现形式。政府采购之管理正是依赖于由一套完善的政府采购法规体系所构建的政府采购法律制度，以及其存在和有效运行依赖于该法律制度的政府采购管理制度来进行。该法律体系的特点是由立法机关制定的政府采购基本法律以及由其它行政部门制定的实施细则相结合，共同管理政府采购行为。

おに孀殴际贸易一体化进程的加快，一些国际或区域组织也从管理公共资金和促进国际贸易出发制定了政府采购规则。目前这些规则主要包括：WTO的《政府采购协议》、欧盟制定的一系列采购指令、联合国贸易法委员会制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》和世界银行的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》。

お(2)集中采购是政府采购管理的主要组织形式，也是政府采购实施的重要保障。将国家政府机关所使用的一切物资或服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行，也即集中采购制，已成为各国实行政府采购组织管理的统一模式。政府采购集中制首先是由政府采购的经济性和有效性目标决定的，由于集中采购可以集中供应品使用机关的需求，使采购数量增多，从而可以降低采购价格，同时集中采购便于采购程序标准化，减少分散采购之重复和浪费，从而降低采购成本，所以集中采购较之于分散采购更能实现采购的经济性和有效性目标。另一方面，政府采购还是国家实现其社会和经济目标的重要手段，集中采购有利于国家制定和实施统一的采购政策和方针。

お(3)明确的政府采购目标及原则是政府采购管理的灵魂。完善的政府采购制度应将促进政府采购经济有效的目标及其它特定的社会经济目标的实现作为其根本使命，并确立和贯彻政府采购过程应遵循的一般原则。促进政府采购的经济有效性是各政府采购规则所规定的首要目标，完善的政府采购制度必须保证政府采购资金得到经济有效地利用。促进政府采购中的廉洁，促进公众对政府采购制度的信心，也是政府采购管理的重要使命。国际政府采购规则还将协调和改善世界贸易运行的环境、促进国际贸易的扩大和自由化作为其目标之一。另外，政府还可以通过政府采购实现其它特定的社会经济目标，如通过政府采购进行宏观调控、增加社会就业、对扶持小型企业和少数民族企业、对本国政府采购市场进行有效保护等。实际上，政府采购目标是一个多目标体系，通过政府采购的各种政策考虑，政府可以很好地促进经济和社会的协调发展。

おふ府采购中应遵循的基本原则包括：竞争性原则，政府采购正是通过在最大范围内实现竞争来获得竞争价格的优势，来实现政府采购的经济效益目标；公开性原则是政府管理的一项重要原则，有关政府采购的法规、文件、采购过程的各个环节都要向公众公开，并接受公众的监督，政府采购的记录也可以公开进行审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答，受到不公正待遇的任何一方都可以在采购过程的任何阶段提出起诉。公平性原则，保证对参加采购过程的任何供应商、承包商或服务提供者一视同仁，不对任何一方进行歧视。

お(4)合同授予方式(采购方式)是政府采购管理的核心。尽管公共支出管理是一个连续的过程，但对政府采购而言，管理的核心是政府合同的授予方式或程序。大多数政府采购法规都以规范政府采购方法为主要内容，而不涉及采购计划和采购后的合同管理阶段。如上述四个国际政府采购规则之规定。实际上，无论是国内或是国际政府采购法规都规定了以招标程序为主的、适应各种采购环境的

一揽子采购方法，并规定其适用条件。这些采购方法包括：公开招标、两阶段招标、选择性招标、寻价采购、单一来源采购、谈判采购等。

お四、我国的政府采购及其管理

おふ府采购的观念是在近几年刚刚从国外引入我国的。由于我国在理论上缺乏契约国家观念，政府是纳税人的公共资金托管人的地位并没有确立，纳税人也缺乏参与对公共资金的监督管理的意识。我国的国民经济也长期在计划体制下运行，根本没有公共市场和私人市场之分，更无政府采购和私人采购之别，因此我国还谈不上建立真正现代意义上的政府采购制度，对政府采购进行有效的管理。

おご庸共资金支出管理的角度看，我国尚缺乏有效之政府采购制度，保证公共财政资金的有效使用。我国自建国以来一直采取财政以货币形式向各预算单位供给经费，再由各预算单位分散采购所需物品，进行自我服务和供给的办法。国家预算资金的使用采用行政审批的方式，财政只能在分钱(分配公共资金资源)时实施真正的控制，而钱分出去后，则无法控制，使资源的有效使用得不到保障。国家在不得已时常常采取控制集团购买力的办法规定什么能买，什么要审批等，还得专门设立一个机构，更增加了公共资金资源的浪费。因此，由于缺乏有效的政府采购制度，对公共资金资源的管理存在着重分配管理、轻使用监督的体制，公共资金的有效使用得不到保证。

おご诱府采购之组织管理看，我国尚实行由各个政府使用部门分散采购的体制。一方面不利于预算资金的有效使用和监督管理以及国家宏观政策的统一和协调，另一方面也不能实现集中采购的规模效益；重复采购、过度采购现象突出，且由于采购物品分属不同部门，不能在使用部门之间调节余缺，造成极大的采购浪费；不能使用专业采购，采购效率低下，既造成有限的采购资金的浪费，又不能很好地满足使用部门的要求。

おご游夜现在正在制定的招标投标法和建立的招标投标制度来看，招标投标法将对利用政府拨款进行采购的项目进行管理，但有其自身的局限性。招标方法是政府采购中主要的和首选的采购方法，对采购金额达到一定限额之上的采购项目由特定机关以公开招标方法进行采购是国外政府采购的一贯做法，从这一角度看，招标投标法的制定和招标制度的建立是我国在政府资金使用管理方面以及采购组织管理方面朝着市场经济方向迈进了一大步。但是我国整体上还没有从政府采购的角度，从公共支出管理的角度认识招标投标制，并且招标投标法只能管理一定采购金额之上的采购项目，也没有提供足够的适合各种采购情势的一揽子采购方法和程序，显示出了其局限性。

おご游夜地方政府建立政府采购制度的实践来看，政府采购正呈现出一片方兴未艾之势。1997年11月，重庆市政府实行了政府采购，由重庆市政府机关事务管理局对市级机关公务用车实行政府统一采购。这是重庆市政府首次以政府采购的名义通过公开招标方式采购政府需用物资。之后不久，1998年1月，山东潍坊市举行首次全市政府采购竞标会，为市直机关采购价值约300万元的物资。此次潍坊市直机关政府采购竟标会也是山东省首次政府采购活动。据称，此次物资采购支出比预算标的节省了40万元。

おぴ诖酥前，深圳市、河北省等也进行了政府采购，不仅节约了大量的政府行政开支，而且有力地促进了政府廉政建设。这些地方政府建立政府采购制度的实践活动必将在不久的将来对我国建立完善的政府采购制度起到积极的促进作用。可以预言，在全国范围内建立我国的现代政府采购制度已指日可待。