如何做好招标投标工作，各地进行了很多有益的探索，如在招标管理上，有的成立综合管理办公室，有的纳入行政服务中心集中管理；在招标操作上，有的以采购中心为主统一操作，有的以社会中介为主竞争操作。那么在市县（区）基层如何做好这项工作呢？

    问题提出

    多头管理，责任不落实 按《政府采购法》规定，政府投资的水利、交通、市政、房屋建筑工程项目属政府采购范围，财政部门是主管部门，但按行业规定，各行政主管部门负责本行业内或本产业内的招标投标管理工作。各地工程项目一般占招标金额的80%以上，相关部门在工程建设招标管理上大面积职能交叉，也增加了工作中的矛盾。例如，行政事业单位的房屋建筑，按建设部规定要向建设部门备案、按计划部门规定要向项目审批部门备案、按政府采购规定要向财政部门备案。谁都管，都有责任，实际是都没有责任。

    自己管自己，没有制约 各行业在招标管理上“政出多门”，各行一套，集招标管理、招标操作、项目建设管理、质量验收、审核付款于一身，没有有效的制约机制。去年，荆州长江界碑的假工程案，就是没有外部的有效制约，在一个系统内由一人操纵的结果。

    主体缺位，难保专业性 在市县基层，建设、水利、交通、卫生及国资、土地等所成立的招标或拍卖管理机构都是虚设的挂靠机构，其人员也都是兼任的。各行业主管部门在日常管理中，没有（有的也确没必要，一年只有一两个招标项目）专门的招标管理常设机构或人员，日常管理主体事实上的缺位，管理专业性、连续性差，可以说管理工作处于相对缺位状态。

    管理脱节，缺乏全程监管 招标管理是从资金预算、委托招标到合同验收、资金支付、会计核算全过程的管理，每个环节都十分重要，任何一个环节跟踪管理没跟上，都会造成后续监管脱节。对中标方案的执行情况、工程建设中项目班子到位情况、超预算或增加项目的检查等问题的跟踪管理是否到位，现存的大量中标方案与实际建设方案不一致或施工中大幅增加工程预算可提供思考。

    模式选择

    三类机构和三种模式

    目前，与招标投标和政府采购有关的机构有3类：

    管理机构  分两种情况，分散管理，由各行业行政主管部门分别管理，如各行业的招标管理办公室；集中管理，由政府成立综合性的招标投标管理办公室，如招标投标综合管理办公室（或管理中心）。

    执行机构  官办的采购中心或招标中心；民办的分行业管理的各类中介招标机构。二者性质、经费来源、业务划分均不一样；采购单位自行组织的部门，法律法规规定允许单位自行组织招标的事项，这时的执行主体就是业主自身。

    服务机构  如建设工程交易中心，它是历史的特定产物，目前已明文规定与政府部门脱钩。
不同管理机构与不同性质的执行机构的组合，形成了不同的运行模式。在管理机构一定的情况下，仅从执行机构的选择上来考察，主要有以下3种主要运行模式：

    政府管理机构+政府招标（采购）中心。政府成立独立的执行机构。

    政府管理机构+社会中介机构。政府不成立执行机构，执行职能由中介招标代理机构完成。

    政府管理机构+采购单位。采购单位在政府管理

    一个切合实际的模式

    运行模式的选择必须本着职能整合、责任落实、效率提高、管理到位和有利项目全程管理的基本原则。

    考虑到机构编制及政府职能与效率问题，以及招标管理与操作的专业性连续性要求，在基层，与其成立专门机构来操作，不如成立专门机构来管理，只要管理到位，谁来操作并不重要，“专业化监督，市场化运作”的运行模式更符合基层的实际。

    专业化监管  从管理层面而言，把招标投标相关的管理职能统一授予或委托给一个独立的政府机构集中进行日常监管，为了与现行分行业管理的体制相一致，可以实行“综合执法，分口处理”。

    市场化运作 从操作层面而言，将大型或复杂项目通过招标方式委托中标中介机构执行，一般项目，如金额不大的小型维修、装修、改造类项目等则由业主在管理机构的指导下自行招标，这样更符合基层实际。需要注意的是，对中介机构要通过定期（一年或两年）招标，在综合考虑执业人数、人员结构、费用优惠、资质等级、执业质量等基础上择优选定。

    模式评价

    专业化监管的优点

    有利于解决多头管理 水利、交通、市政、房屋建筑等各类工程项目一般占招标金额80%以上，集中管理，一家备案，可以有效解决各相关行政主管部门在工程管理上的职能交叉，明确责任。同时，对招标中报建、备案监管、开标评标、验收申报等手续环节集中管理后，能更有效地方便办事，提高效率。

    有利于形成制约机制 集中管理，有利于解决各行业主管部门在招标管理上的“政出多门”，各行一套；避免部门行政长官非法干预招标工作及项目建设管理工作，可以形成有效的制约。

    管理的专业性和连续性更强 在县（市）基层，多数行业主管部门都没有招标管理的专职机构和专门人员，因此，集中管理，有专门的机构和人员，可以使管理人员更熟悉招标管理的专业知识和政策规定，无论从责任心还是从规则程序的熟悉程度，或从项目的全程管理来看，都更有利。

    符合管办分离的要求 管采分离是指职能分离，而不是指必须成立执行机构。《政府采购法》关于执行机构的设置是选择性规定，不是强制性规定，即设区的市以上人民政府可根据需要设立执行机构，市以下没做规定。2003年国务院办公厅转发财政部《关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》中，明确指出“对不设置集中采购机构的，要因地制宜，积极探索提高政府采购资金效益的有效途径和办法”。不设置集中执行机构同样符合法律规定和管采分离的要求。

    市场化运作的优点

    更符合政府的职能定位  市场经济下，政府职能逐步由以微观管理、直接管理为主向以宏观管理、间接管理为主转变。经济调节与市场监管是政府的主要职能之一，具体对招标投标这类经济事项的监管则是在制度安排的基础上通过备案方式来实现的。招标投标的操作是一种市场行为，不属政府的职能范畴，如果由政府成立独立的机构来完成则与政府职能的内在要求不相符。同时，市场能办好的，就应该由市场去完成，这样更符合政府精简效能的原则。

    中介操作更具专业性和竞争性  由于项目的多样性（房屋、水利、道路、装饰等）和专业性，使得政府成立一个执行机构很难完成繁杂的招标工作,因为受到编制与人员成本的制约不可能大量增加各类专业人员。由相关行业的中介机构操作，更熟悉，更专业，更细致，效果可能也更好。同时，通过公平竞争选择中介机构，实行动态管理，有利于发挥市场竞争优势，合理利用社会资源，提高招标和采购效率

    自行操作可减少阻力节约成本  简单或一般通用项目由业主或招标人在管理机构的监督下按要求自行操作，可以调动单位参与的积极性，减少工作中的矛盾和阻力，同时，由于节省了委托费用，为政府节约了支出，提高了资金的使用效益。

    有利于加强项目的后续管理  由于综合管理机构是常设的专业性管理机构，可以有较多的时间和精力从事监督检查和项目的全程管理，从而真正做到责任落实，管理到位。