（一）纵横同开合 监督无漏洞

　　“循环”是监督体系的灵魂。“循环”的实现依托对监督者实施再监督，通过监督效果评价和监督责任追究，形成一个链条，首尾衔接，环环相扣，层层推进，动态构筑政府采购资金安全网

　　现有的政府采购监督管理体系是单方向的，更多体现的是上级部门对下级政府采购工作的指导和管理，而监督机构缺少必要的权力制约和限制。笔者在从事政府采购工作的探索过程中，认为建立政府采购双循环监督体系可以为政府采购工作建立良好的免疫机制，使政府采购管理跃上新的平台。

　　设计原则

　　双循环监督体系包括内、外循环监督两个方面。其中内部循环监督实行分层设置，在各个监督层面分别部署四大要素——监督主体、监督对象、监督操作系统、监督效果评价，设立循环中枢；引入三项基础机制——灵敏的信息反馈、公正的绩效评价和严格的责任追究，形成一个立体的网络。

　　外部循环监督则是由政府采购管理部门、审计部门、技术监督、物价、纪检等监督部门对政府采购的全过程循环监督，包括对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购项目采购过程的监督、对政府采购合同履行的监督以及对政府采购项目实施效果的跟踪与监督等。双循环监督体系以控制制度为支撑点，制度性协作组成监督网络的经纬。体系建设要坚持以下几个基本原则。

　　目的性原则  实现预算、执行、监督三位一体，三权分立，自动制衡，满足政府采购管理的需要，确保政府采购管理高质高效运行。三位一体是还原监督与管理的统一性；三权分立则旨在建立相互制约的有效机制。

　　全面性原则  从体系控制的范围看，应涵盖政府采购的每个过程、部门、环节和每个人，包括单位内部相互牵制和单位与单位之间的相互牵制；从体系控制的内容看，不仅要对具体业务活动进行控制，还要把控制环境、会计系统、控制程序纳入政府采购范畴；从时间上看，不仅要事中控制，还要实施事前和事后控制；从纵向层级看，要从一般员工控制逐步扩大到决策层甚至最高决策者，形成人人、事事、时时都能遵守的控制制度。

　　可操作性原则  在双循环监督体系中所包涵的各项管理制度的执行应有明确的程序，在各控制关键点或风险区域时段，要明确与该控制点相关的操作步骤、各步骤涉及的部门或岗位所应履行的职责权限。制定的各项控制制度应当便于操作和执行，缺乏科学性和不易操作的管理制度，是不会有生命力的。

　　牵制性原则  即一项业务活动必须分配给具有相互制约关系的两个或两个以上的职位分别完成。在横向关系上，一项工作至少要由彼此独立的两个部门或人员办理，以使该部门或人员的工作接受另一部门或人员的检查和制约；从纵向关系上，一项工作至少要经过不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制。严禁一个部门既管审批又管执行、支付款项所需印章全部由一个人保管等行为。

　　标准性原则  即在体系中应制定一套可以参照的、定性和定量相结合，具有客观性和可比性的控制标准和指标体系。每个流程，根据控制的要求，建立针对各个环节的标准。当一个采购项目完成后，由监督检查部门对每个环节进行评价和打分，并分析产生偏差的原因，分清责任。

　　内外结合原则  双循环监督体系重在内外监督结合，由于内部控制制度存在其固有的局限性，表现为：受制于成本效益原则；仅针对常规业务活动而设计；可能因执行人员的粗心大意、精力分散、判断失误以及对指令的误解而失效；可能因有关人员相互勾结、内外串通而失效；可能因执行人员滥用职权或屈从于外部压力而失效；可能因业务性质的改变而削弱或失效。因此，为了保证政府采购健康运行，双循环监督体系在内部控制制度作用弱化或无法发挥作用的环节，运用外部控制手段进行监督，同时还应根据执行情况和管理需要不断完善，以保证双循环监督体系更加适应管理需求。

　　基本结构

　　双循环监督体系包括两个部分：内部控制管理监督循环体系和外部专门监督循环体系。

　　在内部控制管理监督循环体系中，业务管理机构和各类专门监督机构同时成为监督主体承担者，相互间形成透明的信息反馈传导机制，实现管理信息和监督信息相互转换和利用，以建立对监督者的再监督机制，实行双保险式的监督。在这个内部循环监督体系里，每一环节同时都要被监督，每一个监督者同时也是被监督者。

　　在外部专门监督循环体系中，其监督涵盖了政府采购资金运动的全过程，对资金运动的各个环节实行同步跟踪。同时，监督关口前移，重点抓好源头监控，以确保资金的安全。



　　　　　（二）内历外练 监督更巩固

　　双循环监督体现的是一种动态的监督管理，包括内部控制管理监督循环体系和外部专门监督循环体系，而这两部分独立又相联系的内容是怎样的呢？

　　内部循环体系

　　内部控制管理监督循环体系，是指健全内部控制，建立自动监督器，重点是强调“自律”。通过组织规划、制度设计的完善，建立自动的制约机制，从源头上保证政府采购活动的合法性和合理性。主要手段是建立一套完整的内部控制系统，铺设制度防线，落实岗位责任，严格部署内控要素，在政府采购活动的各个环节设置监测器。

　　建立监督机制

　　优化内部控制环境  任何政府采购活动的监督都存在于一定的控制环境之中，因此，要建立监督机制，首先要优化政府采购内部控制环境。主要包括以下几方面的内容：

　　一是建立供应商诚信制度。一方面实行注册登记制度，规定供应商准入政府采购市场的资格和条件，制定供应商资格申报、审查、认定管理办法，对供应商准入资格进行审批、备案、年检；另一方面建立供应商信息库，做好供应商的履约情况记录，建立健全其经营业绩考核资料，并定期将记录及考核资料汇总报送管理机构，以便监督。

　　二是建立政府采购信息管理制度，公开和透明政府采购法律法规、需求信息、供应商资格审查的方法与标准、政府采购的过程、评标的方法与标准、政府采购的结果和记录、纠纷处理结果。

　　三是建立政府采购会计管理体系，包括建立岗位责任制度、账务处理程序制度、内部牵制制度、稽核制度、原始记录管理制度、验收清查制度、采购活动审批制度、绩效分析制度等，以避免在政府采购过程中出现不必要的失误，规范政府采购会计活动。

　　四是建立政府采购档案管理制度，保证文件资料真实完整、安全保密，为政府采购的统计分析、总结经验教训、接受监督检查、处理纠纷、制定相关政策等工作提供客观依据。管理制度应包括档案要有专职人员或部门负责，要建立档案审核、立卷、归档、贮存和管理制度；要建立借阅制度；要明确保管期限；要建立归档、保存和销毁的规范程序等。

　　五是加强政府法律体系建设，特别是与《政府采购法》配套的政府采购具体程序管理、文件管理、合同管理、质疑与投诉管理、监督检查、人员专业岗位任职要求、集中采购机构考核等方面的单行办法或具体规定的建设。同时，做好《政府采购法》与相关法规的衔接，做到相互协调，彼此补充，为政府采购市场的繁荣和规范运行提供法律保障。

　　八项服务承诺制度  八项服务承诺制度，是指待人热情、服务主动、办文快捷、答复满意、政务公开、行政依法、责任落实、办政清廉。其中包括岗位问责制、时效承诺制以及质量控制制度。岗位问责制是为了落实岗位职责，确保制度的执行不走样，根据量化到人、细化到岗的要求，明确界定检查责任和管理责任，以及责任内部的分层，对每一项的控制偏差层层追究到具体执行人员。时效承诺制是指按政府采购活动程序对外进行服务承诺，明确各环节的完成时限，并承诺按时按质完成。质量控制制度是指把政府采购活动按采购对象划分，对照统一的标准，结合不同的业务特点，分别规定各自应达到的质量水平。

　　建立再监督机制

　　有效的采购流程  一方面请购、采购、验收、付款等环节应有交易授权，有相关主管人员签字；另一方面请购与审批、询价与确定供应商、采购合同的订立与审批、采购与验收、验收与相关会计记录、付款审批与付款执行应适当分离，以确保不相容岗位相互分离、制约和监督。

　　计划、监督、验收相互制约  首先，负责采购计划的审批、监督检查和政府采购市场准入的人员或部门，不直接参与具体采购事务，其中监督检查包括政府采购法律、法规、规章的执行情况、采购人员的职业素质和专业技能管理、受理供应商投诉、审查供应商准入资格等。其次，负责管理和组织采购工作的人员或部门，无权支付货款。再次，负责验收货物人员或部门，不得组织采购。最后由国库支付采购资金。

　　建立监督效果评价报告制度  为了有效保障监督责任的落实，在监督效果评价方面，不再以披露违纪金额作为单一的衡量标准，而是引进了“效果评价标准”，突出检查与标准有差异的环节，监督检查纠正违规和改进管理的实效，将人与事有机地结合起来。同时，加大检查决定的执行力度，评价报告结果成为八项服务承诺制度的考评依据之一，并与外部专门监督衔接，实现两级循环监督之间的关联。

　　外部循环体系

　　由于外部监督的独立性，因此，只有积极配合外部机构监督，才能发挥监督合力。外部监督不仅需要建立在内部监督循环体系基础上，而且也是内部监督效果的进一步检验和保证。没有外部监督，内部监督就不会被社会认可，内部监督的真实性、有效性就经不起时间的考验。

　　外部监督循环体系是以政府采购资金运作为依托，包括财政部门、审计部门、纪检部门、新闻舆论等的监督以及纳税人、供应商和特邀监督员的监督。其中财政部门是负责政府采购监督管理的部门，是政府采购活动监督管理职责的主要承担者，实施政府采购的综合监督。其他监督部门和监督者是根据其行政管理职责或法律规章授权或利益要求施行特定的监督。财政部门的监督、其他监督部门和监督者的监督共同构成多层次、多渠道的监督体系。

　　在外部专门监督循环体系中，财政部门与各个外部监督机构建立日常工作联系制度，寻求监督工作共识与合作突破口，建立良性合作关系，实行监督检查信息共享，协调检查计划，避免重复检查，充分发挥整体效能，实现“自律”与“他律”的结合。