我国正式推行政府采购制度以来，政府采购的规模和范围不断扩大，政府采购在节约财政资金、促进廉政建设等方面发挥了积极的作用。与此同时，政府采购作为财政政策的有机组成部分，具有丰富的政策功能内涵。近期，财政部按照改革要求，扩大了节能产品政府采购范围，出台了无线局域网产品政府采购政策，并会同国家有关部门研究国货的认定标准，及扶持环保型产品、自主创新产品的政府采购政策。政府采购的政策功能受到社会各界的广泛关注，如何充分发挥政府采购的政策导向作用成为各级政府采购机构的工作重点。

　　一、政府采购的政策目标

　　政府采购作为财政支出管理的重要措施，是国家对经济进行宏观调控的有效手段，必然要求体现国家在不同发展阶段的政策目标。《政府采购法》对政府采购的政策功能提出了原则性要求，《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。《政府采购法》第十条规定：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。随着政府采购工作不断向纵深推进，政府采购的政策功能已经逐步在实务工作中得以体现。比如，优先采购节能、节水以及环保产品体现了保护环境的目标，扶持自主创新产品则体现了采购本国货物、工程和服务的目标。我国今后肯定还将会不断出台类似的政策文件，确定政府采购在不同阶段的政策目标以及具体实现方式。

　　二、如何发挥政府采购的政策导向作用

　　（一）加大宣传力度，转变采购观念

　　在政府采购活动中，存在盲目追求高档奢侈产品、迷信进口品牌等现象。部分采购人在申报预算、确定采购需求时脱离工作实际，不是以满足工作需要为目的，而是以争盘子、把预算资金用完为目标。他们认为自己是采购主体，预算资金就是自己的钱，采购什么自己说了算，很少考虑政府采购的政策目标。事实上，政府采购使用的是财政性资金，来源于广大纳税人，目的在于满足采购人工作开展的需要。因此，应当将纳税人是否满意作为评价政府采购工作的重要标准，追求高档、奢侈产品必然与纳税人的意愿想违背，无端采购进口产品更将威胁到社会就业机会。必须加大宣传力度，促使采购人转变观念，充分认识到政府采购不是简单的购买行为，强化依法采购的意识。同时，应当进一步增加政府采购的透明度，加强人大对政府采购计划编制及实施过程的监督，制定并公开不同类型产品的配置标准和预算额度，采用听证会等各种公开的方式接受社会公众对政府采购全过程的监督。

　　（二）完善政策法规，制订实施细则

　　为了实现政府采购的政策功能，应当根据《政府采购法》的基本原则，结合我国所处的具体发展阶段，出台相应政策法规，确定政府采购在不同阶段的政策目标。与此同时，应当分别针对具体政策目标，制订具有可操作性的实施细则。比如，在全球经济一体化的背景下，政府采购机构在贯彻购买本国产品的原则时，必须要求详细界定本国产品的认证标准。美国国会早在1933年就通过了《购买美国产品法》，要求国际采购至少必须购买50％的国内原材料和产品。在同等情况下，美国给予国内投标商10％至30％的价格优惠。而联邦政府采购要买本国产品，本国产品的界定实行原产地原则，在美国生产的增值达到50%以上才能算本国产品。发达国家如此，发展中国家更应当重视运用合理的贸易壁垒，对国内产业给予必要的扶持和保护。
 
　　对于现阶段我国的政府采购工作而言，无论是国内产品，还是绿色产品或自主创新产品，都需要建立具体的认定标准，并由权威机构负责认证工作。认证机构应当是公益性质的，不得以营利为目的，以避免增加企业的负担，认证的标准、过程和结果也应当公开，接受公众监督。对于比较成熟的产品，可以尝试建立动态的产品信息库。例如，财政部和国家发改委编制了节能产品政府采购清单，并不断调整充实，比较具有针对性和可操作性，便于政府采购机构贯彻执行。
 
　　（三）整合各方资源，构建统一市场

　　我国目前尚未建立全国统一的政府采购市场，政府采购工作存在多头管理的现象。这已经影响到《政府采购法》的施行效果，并严重制约了政府采购的政策功能的发挥，对我国参加世界贸易组织政府采购协议的谈判也将带来明显的负面效应。按国际惯例，政府采购规模通常为GDP的10%，或者财政支出的30%。2005年我国GDP总额约为182321亿元，财政支出约为33708亿元，按最保守的口径测算，我国每年的政府采购规模也要超过10000亿元。但是，2005年我国政府采购金额仅为2500亿元。原因何在？主要因为政府投资的建设工程项目尚未完全纳入政府采购监管和统计范围。

　　以浦东新区为例，2005年浦东新区政府采购实际总金额约为28.24亿元，其中部门集中采购约为17.58亿元（主要是由建设系统组织招投标的建设工程），采购中心组织的集中采购约为10.42亿元，分散采购约为0.24亿元。在尚未将所有政府投资的建设工程统计在内的前提下，建设工程已占到政府采购总金额近六成。由此可见，理清相关法律法规，理顺监督管理关系，超越部门利益整合政府各部门的资源，构建统一、规范的政府采购市场的重要性。在此基础上，才能改变政出多门、多头管理的混乱局面，避免扶持政策分散无法突出重点、资源分散难以形成合力，以足够的采购规模确保政策的执行力度，以规范的操作程序确保政策的执行效果。

　　三、实务工作中可以采取的措施

　　笔者仅以通过政府采购扶持绿色产品或自主创新产品为例，谈谈在实务工作中如何采取有效措施发挥政府采购的政策导向作用。

　　1．加大政策宣传力度。可以通过网络等多种途径，公布国家通过政府采购扶持绿色产品或自主创新产品的政策文件，以及经认定的绿色产品或自主创新产品目录，提高采购人对扶持绿色产品或自主创新产品的认识，鼓励具有相应资质的供应商积极参加政府采购项目的竞争。

　　2．采取适当的采购方式。对于经认定的自主创新技术含量高、技术规格和价格难以确定的服务类项目，政府采购监督管理部门可以规定采用竞争性谈判方式，将合同授予具有自主创新能力的企业；对于需要重点扶持的绿色产品或自主创新产品，可以考虑采用单一来源或协议采购方式直接授予合同。

　　3．设置合理的资格（资质）条件。首先，对于采购计划中明确要求采购绿色产品或自主创新产品的项目，在资格（资质）预审时设置相应条件，只有所产品通过相关认定的企业才能参加竞标，不符合资格（资质）条件的供应商不得入围。其次，对于未指定采购绿色产品或自主创新产品的项目，如果既有绿色产品或自主创新产品参加竞标，也有非绿色产品或自主创新产品参加竞标。对于采用绿色产品或自主创新产品的供应商，在资格条件（比如注册资金等）方面可以考虑适度降低，为相关供应商参与政府采购创造活动条件。

　　4．改进评审办法。可以考虑进一步改进政府采购评审方法，给予绿色产品或自主创新产品优先待遇，体现政策扶持目的。（1）对于采用综合评标法的项目，可以考虑设置附加分，对绿色产品或自主创新产品进行加分；（2）对于采用最低价中标（成交）法的项目，可以对绿色产品或自主创新产品给予一定幅度的价格扣除；（3）在评标（评审）出现排名并列的情况时，可以赋予提供绿色产品或自主创新产品的供应商中标（成交）优先权。 

 　　5．提供优惠的付款条件。在政府采购工作中，如果采用绿色产品或自主创新产品的供应商中标（成交），可以考虑为其提供较为优惠的付款条件（比如在签约后以预付款方式先行支付一定比例的合同金额），缓解供应商在流动资金方面的压力，体现政府的扶持政策。

　　总之，在政府采购活动中，政府采购机构应当以科学发展观为指导，注重将理论与实践相结合，深入发掘、认真研究政府采购的深层次功能，充分发挥政府采购的政策导向作用，维护国家利益和社会公共利益。
(浦东政府采购中心