目前，大部分地方在小汽车或办公用品等通用的采购组织方式上实施了协议供货采购，且协议供货项目有不断扩大的趋势。有人提出，可以采取协议供货区域联动的模式，不但能解决当地协议供货商数量少的不足，还能通过公开招标的较充分竞争得到更优的价格等。那么，协议供货方式本身优劣势怎样？区域联动的协议供货方式是否可行，在操作过程中应注意哪些问题？ 
  
直视：
 
“联动”有现实意义 
      
　　推行区域联动模式具有十分重要的现实意义，一是能充分发挥中心城市市场功能的相对优势，弥补县区实施政府采购时供应商队伍、中介机构相对不足的劣势，规范县级政府采购工作；二是联动后能发挥规模效应，最大限度地降低采购成本，提高采购资金的使用效率；三是能规范全省范围内的政府采购行为，形成全省一盘棋的政府采购格局，促进区域政府采购大市场的形成；四是通过全省政府采购市场的培育，可以促进供应商队伍和中介机构的快速成长，带动地方经济的迅速发展壮大。（李永善） 
  
如何“惠及”联动方 
     
　　不搞“一对一”谈判 协议供货在选择供货商时通过公开招标的方式，且投标商仅限制为制造商，让一些实力雄厚、服务良好、信誉度高的大企业参与到协议供货活动中来，有效避免了供应商“地域化”倾向，加大竞争意识和危机感；采购人也只要付出相对低廉的价格，就能享受到优质产品和优质服务。协议供货的周期较长、不确定性因素较多，但公开招标操作流程严谨，这有利于保障协议供货后期的执行与监管。
 
　　优选经销商 协议供货的经销商不能完全由制造商直接指定，必须充分尊重当地政府采购监管和操作机构的意见。另外，也可以通过招标方式确定各品牌各系列产品的经销商，让诚实守信的经销商成为制造商的“代理人”。

　　重视后期管理 监管机构要加强对协议供货商和经销商的后期管理，核实价格，防止出现新的舞弊，对不遵守协议或违规操作的要坚决“封杀”。实行协议供货后，必须加强政府采购预算管理，从计划管理抓起，认真核实采购的实际需求和采购资金的来源，杜绝无预算、无资金的采购项目，从源头上保障供货商的利益，减少纠纷。财政部门在审批采购计划时不能指定供货商或授意采购人到某处采购，充分保障采购人自主选择供货商的权利。

　　公开价格信息 及时公开协议供货商品信息，将协议供货的具体内容通过刊登公告或发放文件的方式通知供应商，要求各协议供货商定期及时报送产品或服务的价目表，价格有重大调整时应在第一时间报告，要求供货商在主要经营场所设置政府采购协议供货专柜，将价目表、让利率和服务承诺打印成专门的协议供货服务手册，方便采购人查阅。要求各协议供货商按月汇总采购信息，并及时报送采购机关，确保采购信息数据的完整性。

　　检查惩戒不手软 加强对协议供货商的跟踪督查，开展定期或不定期的检查活动，重点是检查产品或服务的质量、服务满意度，对规模较大的供货项目，监管部门或集中采购机构可直接派员参加验收或商请技术专家协助验收，通过向采购人发放满意情况调查表，及时做好信息的收集、反馈和处理工作，对采购人满意度低、产品或服务质量差的供货商应采取曝光、扣收履约保证金的办法处理，情节严重的应坚决按事先约定中止直至终止协议供货合同。

　　协议供货要设限 一方面对达到公开招标标准的采购项目要实行公开招标；另一方面对金额较大但尚未达到公开招标标准的采购项目实行二次报价，在每年年初制定的集中采购目录中可以规定协议供货的限额标准，在协议供货的招标文件中还可明确在协议供货范围内的产品或服务，如果达到一定的规模如20万元、30万元、50万元等以上的实行二次报价，参加竞争的供应商范围限在协议供货的定点供应商，并规定所有参加二次报价的供应商其让利率不得低于投标时的让利率，如此操作可以更大程度地压缩采购成本。（张栋天） 
  
走出两大误区 
     
　　误区一：“联动”损害了县市的既得利益 区域联动模式是政府采购工作管理模式上的一种创新。区域联动模式不仅不会损害县市的利益。相反，区域联动后还可以带来规模效应，降低县市区的采购成本，提高资金的使用效率的好处。加之由于操作程序上的统一、规范，杜绝了暗箱操作，防止了腐败行为的发生。

　　误区二：“联动”不利于县级市场的发育 政府采购制度是市场经济的产物，区域联动作为一种管理模式，如果背离市场化运作这个前提，就会失去生命力。市场化运作遵循的是公开、公平、公正的原则，政府采购对于所有符合竞标条件的供应商的机会都是平等的。如果说县市供应商在竞标中未能中标，说明它们与中标人相比，存在一定差距，只有通过不断参与竞标，在竞争中看到对手的长处，找到自己的不足，才能不断发展壮大自己。（赵建桥） 
  
反观：

可能存在风险 

　　目前，有部分地区实行省市联动协议供货方式，取得了一定成效。同时，应看到省市联动协议供货制度也是一把“双刃剑”。

　　短时间内供货品牌被固定 采购人个性化要求得不到满足 跨地区联动协议供货制度不能满足所有采购人的需求，可能存在盲区。而各地的经济发展水平不同，风俗习惯各异，这些因素都导致需求范围的无限扩大。而大范围内的品牌确定实际上已经限制了其他品牌的参与。

　　另外，投标供应商是否参与投标也由许多因素决定，一旦某品牌由于某种原因未能参与角逐，那至少一段时间内就被剔除出政府采购市场。若某采购人的需求又仅有这家可以满足，那么出现的“真空”此刻会显得很尴尬，不知该如何解决。

　　地区垄断性质阻断了公平参与权 政策功能得不到有效体现 被授权的供应商享受政府订单,而未获授权的供应商基本上就失去了政府采购市场，不管其以前的诚信等级与经营状况如何，在这场授权争夺战中，获胜的企业往往是大公司，大部分小企业的市场份额将被占用。这不是公平竞争的结果，而是协议供货人为因素推波助澜所致，协议供货面临公平风险考验，政府采购扶持中小企业的政策功能难以显现。

　　交易控制实质仅限于价格 交易潜藏极大的寻租风险 协议条款上最主要的交货单由供货商填写，验收权又在采购经办人手中，这为双方的进一步合作提供了便利。不在协议范围内的随机配送件的价格确定很困难，采购人单买成本高，这种情况一般由供需双方商定解决，期间有交易风险的存在。另外，即使设定了最高限价，可做的文章也很多，采购经办人可以选择以最高价供货。另外，由于省市联动协议供货范围太广，各地情况不一，价格的虚高将会造成财政资金极大的浪费。

　　合同主体地位的混乱 遗留下责任风险 个别财政部门政府采购办作为监督方代替采购代理机构签订合同，既当裁判员又当当运动员，不惜违反《政府采购法》及相关法规的明确规定；但是假如是别有用心，觊觎合同主体地位独一无二的权力，想“有所作为”的话，就变成了扰乱政府采购秩序。

　　与询价采购共存 此消彼长权重难以预测 有些地方采购监管部门在审核采购人的采购申请时，要求采购人与协议供货接轨，以询价时限长为借口变相排斥采购人的个性化需求。那么是否可以尝试即使是协议供货内的项目，采购人愿意询价采购的，也可以让集中采购机构实行询价，两者相比选择优者，不在于纠缠采购形式。

　　可能存在行政权力不对称 工作缺乏透明 协议供货招标阶段要充分论证，给各市采购中心一定的发言权，不能由省级采购机构自行裁定，出了问题就推卸责任，声称各地是“自愿”参加。协议供货的采购计划一定要周密，政府采购价格的界定至关重要，怎样达到双赢，价格的滚动刷新与管理怎样建立，省市统一的监督检查、日常管理如何操作等，这些问题都是区域联动协议供货制度推行过程中必须面对的。目前解决机制还未出台，是制度建设上的薄弱环节。既然是区域联动协议供货，那么该区域内的政府采购管理部门应及时针对此制定相关管理办法，使各地有操作依据。

　　资金给付问题  联动如何操作 协议供货相对简单的采购程序，极大地释放了采购人与供应商的供需能量，采购量将会急剧上升，而财政部门内部改革的不到位，使得采购人采购专项资金的管理平台难以有效建立起来，采购资金审核不严，挪用挤占现象相当突出，致使供应商不能及时给付货物款，承受极大的资金负担，这给省市联动协议供货制度蒙上了阴影。既然是区域联动协议供货制度，而且有些地方在采购资金给付方面有很好的经验可以吸取，为何不能出台统一的实施方案。（赵昌文） 
  
建言：
 
制度健全保推行 

　　建立协议供货认证制度  在选择协议采购项目时，必须综合考虑采购人数量、采购批次的多少、采购金额大小、协议采购操作难易程度等因素。此外，还要考虑到采购管理部门便于监管，以及供应商的权益等等，并在此基础上建立协议供货项目的认证制度。如果不加区分地将大多数采购项目都进行协议采购，会使人难以抓住管理重点，反而影响了采购工作效率。

　　协议供货的范围不宜过广，采购的限额数量也不宜定得太高。否则，政府采购就会向分散采购回归，协议供货在价格上的优惠难以体现。

　　正确处理规模和规范的关系 就协议供货问题，在规模和规范两者之间，到底是应该先规模后规范，还是先规范后规模，很多人看法不一。笔者认为，规范是永恒的主题。但也要正确认识和把握我国政府采购所处的历史阶段和现状，当前政府采购工作的普遍现状就是人手少、事情多。工作重点还是要立足于现实，强化基础工作，提高工作效率。对实际工作中存在的一些问题，不论是管理还是执行的，都应当实事求是地分析，客观公正地对待，逐步加以完善。不能一味高要求、严标准，短期内应侧重于“集约型”的管理模式，先做事，后规范，边上规模，边规范。

　　建立协议供货监管制度 面对协议供货中可能出现的诸多问题，加强政府协议采购的事前、事中、事后全程监督管理，已刻不容缓。首先，应加强对协议供货商的跟踪督查和评估，开展定期或不定期的检查活动，重点是检查产品或服务的质量、服务的满意度，还可通过向采购人发放协议供货情况调查反馈表，及时做好信息的收集、反馈、评估和处理工作。建立起诚信评价体系，对供应商实行"优胜劣汰"动态化管理。其次，进一步细化完善有关协议供货的配套制度规定，建立供应商投诉机制以保护供应商的合法权益，维护公平竞争。完善政府采购信息发布制度使供应商获得平等的竞争机会，有效接受社会各方面的监督。再次，政府采购管理和操作部门要进一步加强服务意识，对协议供货出现的一些问题及时加以研究解决。条件成熟时，采取市县联动做法，共享协议供货成果。（丁群  余桂成   邹曦  许晓波） 
  
攻克难关易实施 
   
　　市场价格 因为政府采购的目标之一是为采购人节约资金，协议供货价与市场价相比应该有明显的优势，才能让采购人接纳并心服口服。各地协议供货价格的确定，基本如下：协议供货价格＝市场价×（1－优惠率）。

　　其中优惠率一般是协议供货合同中确定的一个固定的数值，而市场价是随着市场的变化不断变化的，这个“变化”给一些供应商有“空子”可“钻”，通过调高标价的方法谋取更多利润。有些地方针对这一问题采取了相关的对策，在协议中只规定最高限价，最终市场价由采购人与协议供货商协商后确定，也就是给采购人更多的权力，可以根据当时的市场行情进行讨价还价，实实在在地降低采购价格，体现政府采购的价格优势。

　　供货期限 目前各地对供货期限没有统一的规定，有一月一招标，也有一季度一招标，还有半年或一年一招标。供货期限可以根据对不同商品的需求量或价格变动的情况来确定合理期限。比如汽车的价格变化比较大，而且价格昂贵，市场价或优惠率的微小变动可能对采购人产生不小影响，协议供货的期限应该短些，以一个月或三个月为宜；而办公用品因为价格随市场变化不是很大，可半年或一年招标一次。

　　数量和范围 防止协议供货异化成指定品牌采购，应在协议供货过程中推行多品牌竞争。根据采购量的实际需求确定协议供货商数量，每类产品或服务的供货商尽量确定为三家以上，这样有利于在协议供货商之间形成竞争，为采购人比质比价提供可能。

　　目前，因为协议供货商受地域的限制，存在协议供货商范围比较窄的问题。首先，可以在县市级打破区域限制，建立一个区域可共享中标结果和服务承诺的协议供货平台，使协议供货制更好地发挥其便捷高效的作用。

　　后续监管 协议供货的是通过公开招标方式进行采购，采购流程规范，中标供应商在中标之后签订承诺书，以书面的形式承诺自己的服务，在采购人真正采购时还要向采购监管部门备案审核，拥有严格的审查制度及国库集中支付制度。应该说协议供货的前期操作是非常规范的，但要加强对后续执行协议情况的监管，协议供货商与采购人做的每笔采购都要报采购办，报的内容不应该是一个简单的合同文本，而应该是详细的采购内容，采购监管部门对上报的内容要仔细审核，对违规的协议供货商应该有严厉的处罚措施，一段时间内开除出政府采购市场，以保证协议供货制度的规范严肃性。（潘玉欧） 
  
畅通交流助开展 
     
　　理论上要进一步完善各项制度建设，扩大宣传力度，提高区域内知情度，扩大影响 从理论上来说, 省市联动协议供货制度还有许多亟待完善的地方，要研究的问题很多，如省市交流、控制、协调机制的建立、招标程序规范性研究、寻租潜在风险评估与防范、价格成本滚动监控与管理方案、全面服务维保以及期限间隔而造成的维护真空问题、不良行为界定及处罚手段实效性研究、协议供货与经济建设整体环境评估、自愿与结盟孰优孰劣问题、政府行政权力与采购部门权限关系、协议供货与领导支持理论探索、宣传机制网络建设、合理价格与供应商利润空间把握、实际供货价高于预算价如何运作等等。

　　设立定期交流的圆桌会议机制，对协议供货中的重大问题以及日常管理措施不断进行探讨 目前存在的重大问题主要有：一是供应商代理采购人进行协议申请，堵塞采购人的选择渠道；二是采购机构强行要求采购人更改采购需求，以便所需内容纳入协议供货网站公布的范围中；三是协议供货核定最高价变成了中标价，其间的巨大的价格空间被人为填实，缺乏进一步讨价还价的制度保障与动力机制；四是协议供货屡次超出预算价格，采购人已有难以接受的倾向，长此以往，怨气的火山将会爆发；五是价格确定机制缺乏透明度，最高限价没有合理依据。以上这些问题是省市联动协议供货实行阶段暴露出来的迫切需要解决的，解决的机制就是定期交流的圆桌会议机制。

　　与定期交流的圆桌会议机制想适应，应由财政厅牵头，各级财政部门、集中采购机构成立上下联动的紧密型组织，理顺工作机制，执行与监督齐头并进，完善省市联动协议供货全新制度。（赵昌文）