由于政府采购制度改革在我国刚刚起步，政府采购监督管理部门如何对采购代理机构（或业主）编制的招标文件进行监督管理，在全国模式不一，部分地方对招标文件的监管还存在一些争议。世界（亚洲开发）银行、国家有关部门在对招标文件的监督管理方面积累了丰富经验并已实现了监管的规范化、制度化，值得政府采购监督管理部门借鉴。
 
做法篇：

世界银行：《采购指南》为依据
 
　　依据 为了使利用世界银行贷款的项目更具有效性、竞争性、开发性、公正性，世界银行制定了《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（以下简称《采购指南》）、《世界银行贷款项目招标文件范本》（以下简称《招标文件范本》）等。

　　审批范围 世界银行对招标文件的监督管理按照审核顺序又分为招标前审批（前审）和招标后审批（后审）两种。

　　前审的限额为：土建≥800万美元（国际招标），500～800万美元（国内招标）；设备≥40万美元（国际招标），25～40万美元（国内招标）。

　　后审的限额为：土建＜500万美元；设备＜25万美元。

　　前审程序 属于前审范围内的项目，其审核程序为：

　　省项目办公室初审：省项目办聘请咨询专家对招标文件进行初审，重点看招标文件的商务部分、技术部分以及合同特殊条款是否符合《采购指南》、《招标文件范本》要求、对投标商是否存在歧视性条款、对业主是否足够的保护等。咨询专家就审核工作中发现的问题，及时与业主单位、招标公司（或业主）、建筑设计院进行充分的沟通，建议业主单位、招标公司（或业主）按照咨询专家意见对招标文件进行修改。经过充分的酝酿和修改并符合世界银行有关要求后，省项目办上报世界银行。

　　世界银行审批：世界银行对省项目办上报的招标文件，交世界银行采购专家进行审核，世界银行采购专家在审核招标文件时，仍然看招标文件的商务部分、技术部分以及合同特殊条款是否符合世界银行制定的《采购指南》、《招标文件范本》要求，对投标商是否存在歧视性条款，对业主是否足够的保护等。如发现招标文件存在问题，以书面形式退回重新修改、重新上报。经过审核没有发现问题，世界银行出具一个书面的不反对意见。

　　后审程序 属于后审范围的项目，世界银行授权省项目办审核招标文件。

　　省项目办公室前审：省项目办聘请咨询专家对招标文件进行前审，重点看招标文件的商务部分、技术部分以及合同特殊条款是否符合世界银行制定的《采购指南》、《招标文件范本》要求，对投标商是否存在歧视性条款，对业主是否足够的保护等。咨询专家就审核工作中发现的问题，及时与业主单位、招标公司（或业主）、建筑设计院进行充分的沟通，建议业主单位、招标公司（或业主）按照咨询专家意见对招标文件进行修改。经过充分地酝酿和修改并无异议后，省项目办向业主单位出具一个书面不反对意见。
 
　　世界银行后审：项目实施或结束后，世界银行采购专家到业主单位或省项目办对招标文件、评标报告、业主与中标供应商签订的合同进行审核，重点看招标文件的商务部分、技术部分以及合同特殊条款是否符合世界银行制定的《采购指南》、《招标文件范本》要求，对投标商是否存在歧视性条款，对业主是否足够的保护等。世界银行采购专家在后审的过程中若发现招标文件、评标报告、合同授予中存在重大的原则性错误，世界银行可以认为是错误采购，即使省项目办出具了书面不反对意见，世界银行也可以采取制裁措施，如终止支付贷款。
 
亚洲开发银行：合同先分类 
 
　　主要依据 为确保设备和土建工程采购的经济高效性，亚洲开发银行制定了一些设备、土建工程采购和招投标的指南和范本，其中主要包括：《亚洲开发银行贷款采购指南》、《亚洲开发银行招标文件范本》等。

　　招标范围的划分 

　　土建合同：当预算大于或等于500万美元时，属于国际竞争性招标（ICB），要求资格预审；低于500万美元时，属于国内竞争性招标（LCB）。
 
　　机械、设备合同：当预算大于或等于50万美元时，属于国际竞争性招标；低于50万美元时，属于国内采购（IS）。

　　招标文件的审批程序 

　　招标文件的编写：招标公司根据业主单位提供的有关资料以及亚洲开发银行有关规定，编制招标文件初稿，并编写标书商务部分内容；设计单位负责标书技术部分内容的编写。招标文件提交省项目办前，必须经有资质的相关部门（如国审办）审批。招标公司将获得（如国审办）审批的招标文件初稿打印本或电子版提交省项目办。

　　省项目办初审和文件修订：省项目办聘请咨询专家组对招标文件进行审查，咨询专家组根据亚行的标准和要求对招标文件进行审查并提供修改意见和建议。招标公司根据咨询专家组意见对招标文件进行修改，并再次提交省项目办。省项目办对修改后的招标文件进行复审，并提出“不反对”意见，而后提交亚行进行审批。
 
　　亚洲开发银行审批：如果亚洲开发银行对省项目办提交的招标文件（亚洲开发银行只审阅省项目办提交的招标文件英文版）无异议，亚洲银行将出具一个书面的“不反对”意见。如果存在异议，亚洲开发银行将提出修改意见，业主单位和招标公司应根据意见要求进行修改，并重新上报。

　　发布招标邀请广告：当招标文件获得审批后，省项目办将通知业主单位和招标公司在报纸和亚行网站“ADBBO”上发布招标邀请广告。ICB合同招标的公告和备标日期一般为60天，LCB和IS合同的公告和备标日期一般为30天。国际竞争性招标和国际采购必须在中国的英文报纸上发布招标邀请，国内竞争性招标则要求在当地报纸上发布招标邀请。

　　一旦第一套招标文件通过了亚行审批，其余文件就可以此为范本，根据项目特征和需要进行编写。后续文件仅需要省项目办审批，亚行将不再进行审阅。
 
我国建设部门：先备案再审核 
 
　　制度建设 《招标投标法》颁布以后，国家建设部按照职责分工，制定了《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》、《建设工程工程量清单计价规范》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》等；地方建设行政主管部门制定的《房屋建筑和市政基础设施工程施工工程量清单招标计算机辅助评标办法》等。

　　招标文件备案、内部审核 房屋建筑和市政基础设施工程施工以及货物招标投标项目，招标公司（或业主）编制的招标文件在发布公告前报建设行政主管部门备案；负责招标投标监督管理的主管人员、负责人对招标公司（或业主）备案的招标文件现场进行审核：一是审核招标文件是否按《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》格式编制；二是工程量清单是否符合工程清单位编制技术规范；三是是否执行统一的评标办法；四是技术规程、规范、技术参数、商务部分是否存在歧视性条款，废标条款是否清晰、明了。审核通过的招标文件才能在建设行政主管部门指定媒体发布招标公告，招标公司（或业主）才能发售招标文件。
 
我国交通部门：先审查再公告 
 
　　制度建设 《招标投标法》颁布以后，交通部按照职责分工，制定了《公路工程国内招标文件范本》、《公路工程施工招标投标管理办法》（交通部令2006年第7号）等。

　　对业主报送的招标文件进行审查 负责招标投标监督管理部门对业主报送的招标文件进行审查：一是招标文件的编制是否符合《公路工程国内招标文件范本》规定的格式；二是技术规程、规范、技术参数、商务部分是否存在歧视性条款；三是工程量清单是否符合工程清单编制技术规范；四是评标办法是否符合要求。审查通过的招标文件，交通主管部门向业主发书面通知。审查通过的招标文件才能在交通主管部门指定的媒体发招标公告，业主才能发售招标文件。
 
我国机电产品进出口部门：招标文件网上审 
 
　　制度建设 《招标投标法》颁布以后，商务部按照职责分工，制定了《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部令[2004] 第13号）、《机电产品采购国际竞争性招标文件》范本并每年发布《机电产品进出口统计工作手册》等。

　　招标文件按相应管理权限备案 按照《机电产品进出口统计工作手册》界定的范围，属于国家机电产品进出口管理部门监督管理范围的产品，其招标投标及招标文件的监督管理由国家机电产品进出口管理部门负责，其余部分由省级机电产品进出口管理部门负责。其程序为：

　　业主在中国国际招标网上注册；

　　招标公司（或业主）在中国国际招标网上，对招标项目建档；

　　招标公司（或业主）编制招标文件并通过中国国际招标网上传招标文件；

　　招标公司在中国国际招标网网上抽取评审专家，评审专家对招标文件进行审核并提出书面审核意见；

　　招标公司（或业主）对评审专家审核意见提出是否采纳的书面意见；

　　招标公司（或业主）将评审专家审核意见、招标公司（或业主）意见上传中国国际招标网，同时将评审专家书面审核意见及招标公司（或业主）书面意见送达相应机电进出口管理部门；

　　招标文件报机电产品进出口管理部门备案。机电产品进出口管理部门收到招标公司（或业主）备案的招标文件后，按照有关规定进行审核：一是招标文件是否存在歧视性条款；二是是否采购专家论证意见；三是是否符合《招标投标法》以及13号令有关规定（自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日）。对审核通过的招标文件，相应的机电产品进出口管理部门在网上向招标公司（或业主）复函同意。 
 
启示篇：

制度先行 源头控制 
 
　　从世界（亚洲开发）银行、国家有关部门对招标文件监督管理的情况总结出两条原则：一是制度先行。首先建立了招标文件监督管理制度。二是从源头进行控制。世界（亚洲开发）银行、国家有关部门对招标文件监督管理取得了明显的成效，对我国政府采购工作有以下几点启示：

　　制定监管依据

　　制定《政府采购货物和服务招标文件范本》 由于政府采购货物的评分办法、采购方式的不同，招标文件范本格式也不尽相同，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中规定的评分办法和《政府采购法》规定的政府采购方式，把招标（采购）文件范本应划分为：最低评标价法招标文件、综合评分法（性价比法）招标文件、竞争性谈判采购文件、询价采购文件、单一来源采购文件五种，省级以上政府采购监督管理部门分别制定出《政府采购货物和服务招标文件范本》。

　　制定《政府采购货物综合评分法、性价比法评标标准》 按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18令）的有关规定，按照评标因素制定《政府采购货物评标标准》，最大限度地压缩评标委员会的自由载量权，遏制高价中标问题的发生。

　　制定《政府采购招标文件备案、审核程序》 明确招标文件编制、备案、审核告知性程序，供采购代理机构或采购人以及监督管理部门遵循。

　　进行专家论证

　　政府采购监督管理部门制定《政府采购招标文件聘请专家论证办法》，明确以下内容：

　　采购代理机构或采购人编制招标文件 政府采购招标文件除了规定的格式外，商务标、技术标部分仍由采购人或采购代理机构根据政府采购项目情况、供应商情况、市场情况来编制。

　　随机抽取 论证工作由采购代理机构和采购人组织，政府采购评审专家从政府采购监督管理部门建立的专家库中随机抽取。

　　论证内容 论证内容主要包括：一是技术需求中的技术标准是否规范；二是技术需求的编写有无缺陷；三是技术需求有无倾向性，商务条款、技术参数是否满足三家供应商；四是评标标准、评标办法是否规范、具体。采购代理机构或采购人按照评审专家意见对招标文件进行修改，评审专家论证意见、采购代理机构或采购人对评审专家意见采购情况，一并报政府采购监督管理部门备案。

　　报监管部门备案

　　采购代理机构或采购人编制的招标文件在发布招标公告前报监督管理部门备案。政府采购监督管理部门对招标文件的监督管理要符合《行政许可法》的要求，审批招标文件必须要有法可依。采购代理机构或采购人编制的招标文件在发布招标公告前报监督管理部门备案，符合财政部18号令要求。

　　文件要审核

　　备案的招标文件要进行审核，审核要有时间限制。

　　审核内容 备案的招标文件要进行审核，政府采购监督管理部门收到采购代理机构采购人备案的招标文件以后，仍需对招标文件进行审核。审核的内容包括：一是采购代理机构采购人编制的招标文件是否采用《政府采购货物和服务评标报告格式范本》格式，是否存在漏项、缺项问题；二是采用非招标方式的是否经过政府采购监督管理部门批准；三是评标办法是否明确；四是评标标准是否按照政府采购监督管理部门制定的政府采购货物评标标准执行等。

　　时限要求 为了提高政府采购的工作效率，审核招标文件要有时限要求，一般情况下，应当天审核完毕。
发布公告 审核通过的招标文件，采购代理机构或采购人才能在省级政府采购监督管理部门指定媒体发招标公告，向供应商发售招标文件。

　　供应商监督

　　购买招标文件的供应商可对招标文件进行监督。供应商对招标文件有关内容在规定的时限内可进行咨询或质疑，投标商收到招标文件以后，对有些内容不明白或认为招标文件使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

　　责任划分

　　招标文件生效后，对招标文件出现问题要区别不同情况进行解决。招标文件不符合《政府采购货物和服务评标报告格式范本》格式，存在漏项、缺项问题；采用非招标方式的未经过政府采购监督管理部门批准；评标办法遗漏；没有执行统一的评标标准和评标程序的问题，由政府采购监督管理部门负责。其余问题，如商务部分、技术部分仍然存在歧视性条款，招标文件技术参数不满足三家以上供应商等，其责任由采购代理机构（或采购人）以及论证招标文件的专家承担。