财政管理制度改革是构建社会主义公共财政的基础性工程，也是从源头上预防和治理腐败工作的重要举措。2006年上半年，我们重点对广东省本级和佛山、江门、东莞、深圳等市级财政管理制度改革的情况进行了调查研究，发现与前几年相比，广东省改革力度明显加大，改革成果进一步显现，有关探索的经验也日趋成熟，但也存在着一些不容忽视的问题，亟待进一步规范和完善。 

    主要做法及成效 

    2005年以来，广东省进一步加大了以部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等为主要内容的财政管理制度改革的力度，从预算分配、执行到绩效考评等各个环节，采取了一系列措施，取得了新的成效。
 
    在预算分配方面，进一步完善了预算编制制度。一是积极推行部门综合预算，将非税收入收支预算编制细化到具体收支项目，制定非税收入收支预算安排操作规程，统筹安排使用预算内外资金，使部门预算更加科学、合理和规范。如深圳市2005年将预算拨款单位收取的行政事业性收费和其他预算外收入全面纳入部门预算管理，逐步实行收支脱钩。二是全面试行跨年度项目预算滚动管理，将项目预算滚动管理的功能整合到部门预算编制软件，实现了只使用预算编制软件就达到预算滚动管理的要求，使项目预算滚动管理试行范围扩大到所有省级单位，全面掌握了跨年度项目各年度预算安排情况。三是省级部门资产管理与部门预算紧密结合，利用数据库积极探索资产预算管理模式。四是主动接受人大监督，在省级部门率先建立与人大联网的“实时在线财政预算监督系统”，充分发挥人大对预算执行的日常监督和实时监督，有效防止不合法支出现象的发生。五是指导督促市、县尤其是县级加大部门预算改革力度，努力实现全面推行部门预算的改革目标。六是拓宽理财视野，将依据法律法规，凭借国有资源（资产）、政府投入、国家赋予的垄断职能以及政府信誉等取得的各种非税收入，逐步纳入“收支两条线”管理范围。此外，广东省各级财政部门还积极研究建立非税收入收缴考核制度，不断改进征管手段和方式，进一步提高了非税收入管理工作的效率和质量。 

    在预算执行方面，继续深化国库集中收付和政府采购管理制度改革。首先，国库集中收付改革加快向纵深推进。2005年，广东省省级共新增231个预算单位，分两批进行试点，共有401个省级预算单位纳入国库集中支付改革范围，占省级预算单位数的比例达61%。与此同时，国库管理制度改革稳步向市、县两级推进，全省已有26个县（区）实施了国库集中支付改革。在国库管理信息系统建设方面，广东省将国库集中支付系统与预算指标管理系统进行优化整合，建立了一个功能较齐全的省级国库支付网络信息系统。该系统实现了从预算指标、用款计划到资金支付整个过程按照“指标控制计划、计划控制支付”这一“指标流控制资金流”的自动监控机制，还涵盖了非国库集中支付方式的资金拨付流程，使预算指标管理、资金请拨、资金拨付均可通过该系统实现电子化操作。其次，政府采购管理制度改革全面推进。广东省地级以上全部实现了“管采分离”的机构建设要求，消除了过去政府采购管理职能缺位、执行职能越位的机制隐患。一年多来，全省共研究、起草和修订了9个与《政府采购法》配套的制度办法。在创新政府采购监管方式方面，广东省探索建立了“两个竞争机制和一个制约机制”，即建立政府采购代理机构竞争机制、供应商竞争机制以及采购人、供应商、代理机构、管理机构之间的制约机制。该机制的核心内容是允许采购人跨地区自行选择政府采购执行机构。这些措施的实施，有效解决了采购人、采购代理机构争相推荐供应商名单而产生的矛盾，减少了非公开招标中出现人为因素，有效遏制了政府采购中存在的倾向性和歧视性现象。 

    在预算支出监管方面，初步建立了财政支出绩效考评制度体系。广东省财政厅从2003年开始试行财政支出绩效评价工作，并率先在全国财政系统成立了绩效评价机构，努力探索建立财政支出效益评价工作制度。

　2005年，省级全面铺开了部门预算单位对2004年度完成的500万元以上项目或跨年度项目进行自我绩效评价工作。目前，广东省项目绩效预算的财政管理新机制已初步形成，在115个省级一级部门预算单位中，已有42个单位上报了属于自评范围的177个项目的评价结果。 

    在为改革创造良好环境方面，加速推进自身配套改革。一方面，创新财政管理模式。如，在省级推行了财务核算集中监管改革，在保持预算单位的资金使用权不变、财务管理权不变、会计核算权不变的情况下，通过统一预算单位会计核算规程，统一预算单位会计核算软件，建立了一个“大集中”模式的财务核算集中监管系统，实现了财政部门对财政资金使用全程进行实时、直接、无盲点的监管。另一方面，进一步深化了统一政策外补贴改革。2002年以来，广东省为有效解决分配秩序混乱等问题，在省级及有条件的地市实施了统一政策外补贴改革。同时，在有条件的地市推行公务用车货币化改革。 

    存在的突出问题 

    从广东省近几年财政管理制度改革的效果来看，财政资金分配使用的规范性、安全性和有效性有了较大的改善，财政管理制度从源头防治腐败的功能得到了较为充分的发挥，但改革也还面临着一些困难和问题。主要表现在四个方面： 

    在部门预算方面，预算编制的准确性和预算约束力不强，项目支出预算编审监督薄弱，绩效观念还未普遍确立；部分地方特别是县级对部门预算改革的认识不到位，改革力度不足。 

    在国库集中收付制度改革方面，大多数二、三级预算单位还没有实行集中支付，大量财政专项资金没有纳入集中支付范围；市县级财政部门国库集中支付制度改革进度不平衡，财政资金账户没有实行由财政国库部门统一管理，财政专户设置及管理情况有待进一步完善。 

    在收支两条线管理方面，政府非税收入重“收”轻“支”的现象仍然存在，“谁收谁用、多收多用”的问题没有得到有效解决，资金使用效率低；缺乏强有力的监督机制，没有纳入部门综合预算的非税收入，往往也没有实行国库集中支付、政府采购以及绩效评价，残留了滋生腐败的土壤；实行收支脱钩后部分执收部门和单位出现了应收不收的情况，收入欠缴和入库不及时问题仍然存在。
 
    在政府采购方面，政府采购预算编制比较薄弱，不够准确和细化，政府采购计划性不强，存在随意性和不确定性；政府采购结余资金的使用缺乏统一规范，市、县两级政府采购部门对结余资金的处理随意性较大；政府采购的政策功能未能得到应有的发挥。 

    进一步深化改革的思考 

    财政管理制度改革的目的在于实现财政管理的制度化、规范化和科学化，建立一种结构合理、管理规范、约束有力、讲求效率的财政管理新机制，从而在制度上铲除腐败滋生的土壤。从广东联系到全国，为确保源头治理腐败工作的有效推进，我们认为在加大宣传力度、加强监督检查和制定纪律保障措施的同时，还应当坚持做好以下四项工作： 

    第一，坚持公共财政改革方向，全面推行综合财政预算。预算反映了政府活动的范围和方向，公共性是其本质特征，任何部门和单位都必须服从预算公共性的要求。完整的预算应包括政府的全部收支项目，不允许在预算规定的范围之外，还有任何以政府为主体的收支活动。当前重点工作是在推进综合预算编制上有实质性进展，应进一步强化预算外资金也是财政资金的理念，并通过相关法规予以明确。同时，要总结政府收支分类改革试点情况，为在2007年全面推行新的政府收支分类体系打好基础。 

    第二，坚持用改革的办法解决发展中的问题，不断推进制度创新。制度创新是财政管理制度改革的灵魂，没有创新，改革将失去前进的动力。财政制度改革是一个复杂的过程，需要不断研究新情况，解决新问题。

　在坚持正确改革方向的前提下，应当允许、鼓励和支持各地结合实际进行创新，以此推动财政管理制度改革不断向纵深发展。 

    第三，坚持加快信息化建设，为财政管理制度改革提供保障和支撑。信息系统是财政改革不可或缺的技术支撑，无论是部门预算、国库集中收付、收支两条线管理，还是政府采购等项改革，都是以信息系统作为操作平台，信息系统已成为财政管理制度改革的重要物质保障和基础。因此，要加快改革步伐，就必须以“金财工程”建设为契机，加速推进财政信息化进程。 

    第四，坚持加快建立财政资金绩效评价管理新机制，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。强化和完善财政绩效评价工作职能已成为财政改革的重要组成部分。绩效评价通过明确财政支出的绩效目标，用一系列指标来细化、强调财政支出所要达到的效果和效益，探索面向结果的管理理念和管理方式，丰富了财政资金管理的内容，符合公共财政改革的发展要求。从广东试行财政支出绩效评价工作的成效看，一方面，通过逐步建立起鼓励先进、鞭策落后、奖惩配比的财政支出管理机制，减少并防止无效支出、盲目支出、不规范支出等行为发生，使整个财政资金的配置和运行合理、高效，能有力促进财政资金分配使用效益的提高以及公共财政体制的完善。另一方面，开展绩效评价，可以引导各部门、各单位提高行政效率和能力，提供更多更好的公共产品和公共服务，保障公共事业的发展，也有利于增加财政支出的透明度，从源头上预防腐败，促进党风廉政建设。（中央纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局）