在政府采购实践中，合同向监管部门备案究竟有什么效果？出于什么样的法理考虑？除了合同备案是否还应该有别的方面的备案形式?实践中监管部门要求的有哪些备案类别，有没有依据和必要？规范政府采购制度的备案形式应有哪些？这些备案制度的优劣得失是什么？这些都是政府采购值得探索的问题。

备案制度执行难的背后

　　合同向同级政府采购监管部门备案，目的是督促采购人与供应商及时签订政府采购合同，同时监管部门也有权对合同内容进行审阅。《政府采购法》规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”由于合同签订权在供需双方手中，经常出现不能按照要求的时间签订合同的情况。有的采购中心组织专人对合同签订进行监督，在规定的时间内催促双方签订合同，监管部门在采购中心招标结束以后，一般对项目执行情况不是十分了解，只有采购人能够按照法律规定及时备案合同，监管部门才能对合同执行情况有所了解，但实际情况很难做到，监管部门甚至根本接受不到由采购人提供的合同备案。

　　出现这种情况的主要原因是：采购人与供应商签订合同的行为不能被有效管理，致使签订合同行为被延误，不能在规定的时间范围内提供备案的合同；采购人根本没有备案意识，根本不知道合同签订后要由自己拿给政府采购监管部门进行备案；采购当事人普遍认为合同与监管部门无关，只是付款的依据而已，没有必要多此一举；监管部门没有完全行使好自己的权利。

监管部门视野中的合同备案制度

　　实践中，有的监管部门在下达采购计划时，除指定采购方式与完成时间外，下面还特别注明开标的相关资料报政府采购监管部门备案，具体是什么资料，没有详细指定，可以推测应该是采购档案之类的材料。政府采购招标公告、招标文件、评分办法、开标记录与评委评分分值表格，决标书、供应商的投标文件等这些属于政府采购档案方面的资料。《政府采购法》第四十二条对政府采购档案保管做了明确的规定，保管主体是采购代理机构，监管部门要求采购合同之外的档案材料备案有没有必要，值得探讨。

　　对集中采购机构除合同之外的档案材料提出的备案制度，能对政府采购过程有所掌握，是一种隐含规范操作的行为，但在实践中也会增加采购中心的成本。事实上，监管部门要想了解某项目的开标情况完全可以在履行相关手续后，到采购中心档案室进行查阅，而一旦复印件备案也会增加泄密的风险，不利于档案管理，不能有效维护采购人的合法权利。有些监管部门索要各投标人的投标文件，之后并没有对投标文件进行妥善的处理。

合同备案模式的设想

　　从采购中心的角度来说，目前希望执行的备案制度是票据审核备案制度、采购方式审核备案制度、违规操作备案制度等，这些没有实行的新型备案制度的设立初衷是对监管部门缺乏完善监督的决定权的一种制衡措施。

　　经过政府采购而形成的报销票据先由采购中心审核，在一些地方已经形成了制度，而且执行得很好，而应纳入政府采购范围却未经政府采购而形成的票据，目前只是监管部门审核签字就放行了，一旦权力得不到制衡就很容易形成腐败。这些票据的审核应由集中采购机构初审，报监管部门终审，向纪委备案，形成备案通报制度，这样对不规范的政府采购行为才能形成强大的震慑；采购方式的确定应由采购中心进行申报，监管部门进行审核与备案，这种方式与监管部门确定采购方式相比有更多的合理性；对于违规操作的政府采购行为，先由采购中心提出处罚意见，监管部门审核以后，报纪委备案，这种方式能在更高的层面上进行公平的权力运作，彻底减少人为的不受监督的权力操作，维护政府采购形象。

　　以上三种备案形式是站在集中采购机构层面上，对政府采购监管权力进行制衡的初步设想，不违背财政部门法定的监管权力设置的原则，仅是要求监管工作更符合法律的规定，并且能够形成健康的制衡机制。理论设想似乎有点超前，但随着实践的发展，解决这些问题将显得十分迫切。
（本文仅代表作者观点。欢迎读者来稿就合同备案制度问题展开讨论。）