非招标方式采购，和公开招标方式采购一样需遵循“公开、公平和公正”的原则。近年来公开招标方式采购已有细化措施，可由于种种因素的限制，非招标方式采购的规范措施却相对滞后，但规范非招标采购方式已是非做不可的事情。如今已经有个别地方出台了这方面的规范性文件。
 
　　几易其稿之后，甘肃省财政厅、甘肃省监察厅近日联合出台了《关于规范甘肃省政府采购非招标采购方式的通知》（以下简称《甘肃通知》），从政府采购非招标采购方式的申报审批、确定采购方式、实施程序等方面进行了细化规定。

　　无独有偶，几乎就在同时，内蒙古自治区财政厅也印发了《内蒙古自治区政府采购非招标采购方式管理暂行办法》（以下简称《内蒙古办法》），对非招标方式采购的信息公告发布、程序等方面做了规定。

“公开原则”成前提

　　几乎不约而同地，内蒙和甘肃对竞争性谈判、询价和单一来源几种非招标方式采购的信息公告发布时间有了规定，对实际操作有着很强的指导性。

　　比如，《内蒙古办法》中提到：“在实施竞争性谈判和询价采购时，采购人和采购代理机构应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布资格预审公告征集供应商。资格预审公告的期限一般项目不得少于三个工作日，达到公开招标数额标准以上、采取非招标方式采购的项目，不得少于五个工作日，最长不超过七天。”

　　内蒙古自治区财政厅政府采购管理处处长王扎拉说：“政府采购非常强调信息公开，非招标方式采购应和招标方式采购一样做到信息完全公开。为了使更多的供应商获取政府采购信息，参与到政府采购中来，很有必要在信息发布上做具体的时间限制。”

　　“信息公开是做好政府采购工作的首要前提。惟有信息公开，才能最大限度地堵塞政府采购中的漏洞，真正做到采购的公平和公正。”甘肃省财政厅政府采购办公室副主任陈军介绍。

规范操作是目的

　　不仅在非招标方式采购的信息公告发布和采购方式的审批上做出严格规定，而且逐条列出竞争性谈判、询价、单一来源采购的适用情形和实施程序，《内蒙古办法》和《甘肃通知》给人的最直观印象就是程序一目了然。

　　非招标方式采购和公开招标方式采购一样，今后在内蒙和甘肃都有了规章可依。政府采购相关当事人操作时需要严格遵守当地规章制度中的规定，按程序实施政府采购活动。

　　针对这一点，王扎拉认为：“公开的目的是规范。有了规范性文件，就要求大家按照文件中的程序一步步走，规范地实行政府采购，对自己的采购行为进行约束。这样一来，即便今后出现了供应商投诉，政府采购监管部门在处理投诉时，可以从规章中找出更多的依据，使投诉处理更有据可依。”

　　陈军介绍：“加大对甘肃省政府采购非招标采购方式的管理，规范政府采购非招标采购方式程序，这不仅是甘肃省完善制度工作的一个重要部分，也是甘肃省政府采购改革顺利推进的关键步骤。毕竟，规范是第一要务。”

监督检查要跟上

　　内蒙和甘肃的做法得到了业内人士的赞同，也得到了法律专家的善意建议。

　　由于《内蒙古办法》和《甘肃通知》在非招标采购方式的适用情形和实施程序上花了很多笔墨，在法律责任和监督检查方面着墨较少，给人的感觉似乎在监管措施上有点薄弱。针对这一点，南开大学法学院教授何红锋建议：“对非招标采购方式的监督检查，也要和公开招标采购方式一样，由相关财政部门依法对非招标采购方式采购活动进行监督管理。此外，审计机关和监察机关也应该在对政府采购的监督中发挥应有的作用。”

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　　关于规范甘肃省政府采购非招标采购方式的通知

　　内蒙古自治区政府采购非招标采购方式管理暂行办法

专家观点： 

　　何红锋　南开大学法学院教授 
　　刘国宏　山西省财政厅政府采购管理处副处长 
　　韩孟玉　河北省外债管理中心副主任 
  
　　发布公告遵循“三公” 
  
　　不管是《政府采购法》还是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》均提到：“采用招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。” 

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》还规定：“采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于七个工作日。”可法律并没有在非招标方式采购的采购公告发布时限上做规定。《内蒙办法》和《甘肃通知》则对非招标采购方式的信息公告发布做了明确规定。

　　那么，此举有没有其特殊意义？意义何在呢？

　　何红锋：明确非招标采购方式信息公告发布时间，太有意义了。因为非招标采购方式与招标采购方式在采购程序上没有太大的区别，如果也确定了非招标采购方式的信息公告发布时间，非招标方式采购就会规范很多。首先，信息公告发布的时间长短决定了供应商竞争的充分程度，从而影响着政府采购效益的发挥；其次，如果公告的时间长短没有规定，太短的话就会限制潜在的供应商前来参加采购活动，也在一定程度上影响着采购活动的公平。

　　刘国宏：确定信息公告的发布时限，这是规范政府采购非招标采购方式的核心问题，可以弥补《政府采购法》的漏洞。比如汽车采购，一般采购金额很大，本应该实行公开招标，但是因为其采购标准非常明确，同时也可以采取询价采购方式。在这种情况下，怎样保证更多的供应商获悉采购信息，这就需要在采购信息公告发布上有所规定，留足够的时间吸引更多的潜在供应商来参加。

　　此外，竞争性谈判采购中所确定的供应商怎么确定？关于这一点，必须出台文件在谈判信息公告的时间上做出限制，不然就可能出现想找哪个供应商来谈判就找哪个供应商来的局面。

　　韩孟玉：公告发布上做出限制，这也是对代理机构、对采购人规范操作上的一个要求。
 
　　结合实际调整顺序 
 
　　《内蒙办法》在提到竞争性谈判采购应当遵循的程序时，结合工作实际，对《政府采购法》规定的程序进行了一定调整，即把“成立谈判小组，制定谈判文件，确定邀请参加谈判的供应商名单，谈判，确定成交供应商”调整为“制定谈判文件，发布资格预审公告，确定参加谈判的供应商，成立谈判小组，谈判，确定成交供应商，签订采购合同，验收”。
 
　　也就是说，把谈判文件的制定提前，多了“发布资格预审公告”的步骤，在确定参加谈判的供应商名单之后，才成立谈判小组。王扎拉介绍，这是因为实际工作中成立两次谈判小组不太切合实际，故做这样的调整。而且在确定谈判供应商时采取随机抽取的方式，并且有监管部门进行现场监督。
 
　　此外，甘肃省也把顺序调整为：制定谈判文件，发布采购信息公告，成立谈判小组，确定谈判供应商，开展谈判，确定成交供应商，编写谈判采购报告。

　　那么，竞争性谈判采购究竟应该遵循怎样的程序才更合理呢？　
　
　　何红锋：后成立谈判小组，这个调整很合理。因为就确定参加谈判的供应商这个问题来讲，完全可以让采购人和采购代理机构在监督部门的监督之下确定。谈判小组成员只需在专业性的东西上把关即可，没有必要把专家看得那么权威，采购人和代理机构可以做的，完全没有必要事先请谈判小组来确定入围供应商。

　　刘国宏：先发资格预审公告是实事求是的调整。竞争性谈判采购公告发布后，可以让更多供应商知道这个采购项目。之后，成立谈判小组对供应商进行合规性审查，确定参加谈判的供应商。

　　但有一点，如果把确定供应商的权力完全放给采购人或者代理机构，也可能会出现倾向性。

　　韩孟玉：对于竞争性谈判采购，应该有“供应商资格预审”环节，以避免给最后筛选不合格的供应商造成损失。

　　另外，谈判供应商的确定应该“随机抽取”，而不能随意确定。《政府采购法》规定：“谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。”这里的“确定”二字不太严密，其实应该是“随机抽取确定”，而不是用简单的“确定”来表述。不然在确定供应商的过程中，可能会出现人为的倾向性。 
  
　　确定成交商标准何在 
 
　　“谈判结束后，谈判小组按照谈判文件规定的评定标准，对供应商提供的最后报价及有关承诺进行评审，按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。”这是《甘肃通知》中提到的。《内蒙办法》在规定竞争性谈判采购如何确定成交供应商时，大体也遵循这个基本原则。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》详细列了最低评标价法、综合评分法和性价比法三种评标办法的使用。但是具体到采取什么方式确定非招标方式采购中的成交供应商，有人表示标准不太好把握，尤其是竞争性谈判采购。所以，一般在质量服务相等的情况下，以最低价为原则。不过有人认为，质量服务相当不好把握，在这个前提下以最低价原则来确定成交供应商有点不妥当。
 
　　那么，确定非招标采购方式采购的成交供应商，什么样的标准比较合适呢？　
　
　　何红锋：在确定成交供应商的方式上，应该有一个大致的标准，起码采购文件中应该标明用什么方式确定供应商，是综合评比的方式，还是性价比，或者最低价。如果这样规定，有两个好处，一是有了原则性的规定，可以避免采购中出现暗箱操作，减少采购的随意性问题；其次，可以让供应商事先明白政府采购中的游戏规则，如想成为成交供应商，到底是凭价格，还是凭性价比取胜，这样供应商就会有了一个努力的方向。

　　刘国宏：应该与公开招标一样，采用评分法。但是为了避免评委打分出现很大差异，影响采购结果，可以采用“序值法”：即几个评委根据自己的打分情况，分别推选出排名第一、第二的供应商，可以把排名第一的供应商的“序值分”定为2分，排名第二的供应商的“序值分”为1分，根据几个评委提供的供应商名次排序，再算出供应商的“序值总分”，这个分就是成交供应商的最后排序。这种评分的方法可以有效遏制评委中个别人打分偏高或偏低的现象。

　　韩孟玉：单一来源、询价采购方式成交供应商的确定相对简单，理由能说得清楚，只有竞争性谈判成交供应商的确定容易引争议。鉴于此，在用竞争性谈判方式时，谈判小组成员可以采用“通过式”的方式进行评比，即对供应商实行逐轮淘汰，评到最后，价格相对较低的供应商就是成交供应商，这样可以有效减少采购人和代理机构倾向性。 

编后 
 
　　不管采取公开招标方式采购，还是采取竞争性谈判等非招标方式采购，最起码都需要做到政府采购信息的公开，做到操作程序的规范。

　　内蒙古自治区和甘肃省根据《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》，结合当地政府采购工作实际，在多次讨论之后，出台了当地政府采购非招标方式采购管理的规范性文件。从其中明确的采购信息公告发布时间、细化的具体操作程序等内容可以看出，文件的出台将对当地政府采购非招标方式采购的规范操作起到促进作用，也是当地政府采购监管部门在监管水平上的一个提升。

　　规范非招标采购方式，相信这是一个好的开始。随着政府采购制度改革的逐步深入，随着政府采购工作人员实战经验的增加，相信今后其他地方也会陆续有类似的规范性文件出台，更多的政府采购工作人员会逐渐在规范的轨道上大踏步前进，促使政府采购工作健康有序地进行。