编者按 政府采购的政策功能是由其公共属性所决定的。政府采购属于公共财政范畴，而公共财政的最典型任务就是要为社会的公共职能服务，这种本质的属性决定了政府采购在实现基本功能的同时，还需要为经济和社会发展承担更多的职能。 
 
　　对政策功能的再认识

　　政府采购的政策功能内涵很多，通过政策功能的发挥能够实现很多目标，但政府采购毕竟只是采购行为，且占有的资源相对有限，所作用的范围只能“有所为、有所不为”。除了需要考虑政策目标的重要性、是否与政府采购存在较大关联程度等一系列因素外，制定政策时还应考虑政策功能如何定位，政策方向、重心在哪里等问题。有关部门在强化和拓展政府采购政策功能、制定政策时，应着重考虑如下问题：

　　关于国货采购

　　建立高权威的监管机构，确保政策落实处 目前，全国政府采购工作由财政部国库司政府采购处负责指导，随着制度改革的深入，巨大的监管任务使其不堪重负。而各省政府采购监管机构的设置和力量也不尽相同，如果监管机构与采购人的行政级别差别太大，缺乏行政管理权威性，将难以有效协调采购监管工作。
 
　　加强宣传教育，强化意识 某些单位不了解购买国货和购买外国品牌有什么区别、会产生什么影响，或认为无论国货的产品质量还是售后服务都明显不如外国产品，崇洋媚外的思想相当严重。对此，有关部门很有必要加大宣传力度，强化国货意识，使政府消费者更了解市场和国货，为振兴国货、振兴民族产业奠定思想基础。

　　建立国货标准，出台操作性强的实施办法 国家可考虑借鉴国际经验，结合我国国情，对采购国货做出更为明确的规定。财政部可依据现行《政府采购法》，就采购国货有关事项制定可操作性办法。

　　激励自主创新，提升民族产业核心竞争力 民族产业自主知识产权匮乏、核心竞争力严重不足是不争的事实，消费者已形成了思维惯性，但长此以往，民族企业很难在激烈的市场竞争中生存。只有提高自主创新能力，不断提高产品质量、提升产品层次、创建知名品牌，国货才能最终从根本上得到采购人和消费者的自觉支持。

　　改进政府采购信息统计办法 有关部门应制定体现保护国货（同时包括促进节能、环保和自主创新产品企业发展等）信息资料的统计报表，设计有利于发挥政府采购功能的政策，为决策和制定政策服务。
 
　　关于环保产品采购

　　实行环保采购政策，应从两个层面来实施，第一层面主要针对采购的终端产品来设计，主要目的是通过购买产品和服务来减轻环境负荷，减少采购产品的消费过程对生态环境的破坏，防止采购的终端产品形成对环境的再次污染。政策的制定大体与节能政策一样，需要根据国家环境标准来进行采购。第二个层面，是应该通过一种鼓励性的采购政策，通过围绕促进企业提高环境生产标准，有利于形成环保技术性规范，提高企业环保生产的积极性来设计。其政策实施的目的和主要效果应针对有利于我国环境整体水平的提高，而不是单纯采购符合国家环境标准的产品，是一种非常规的鼓励性政策。

　　关于节能产品采购

　　加强对节能产品的综合研究 借助有关部门的力量对采购产品进行科学合理的前期分析，弄清楚何种产品是最节能的，节能可以达到何种程度，节能产品的重点监控对象是哪些，短期和长期的能耗水平如何，是政府采购实行节能采购的基本前提和实施节能措施的重要依据，这样才能制定出科学合理的政府采购节能产品清单。不但如此，还需要对那些能耗占用涉及各种因素的系统工程、高端设备进行综合研究评估，对其整体系统效能或长期资源消耗水平进行综合效能评价，甄选出科学合理的优先采购产品清单。

　　科学建立节能采购认定办法 目前，我国节能标准有很多，既有国家的强制性标准，又有地方性标准。在节能认证上，既有节能标志，又有能效标识，也有十环标志。政府采购究竟采用哪个标准，到目前为止，还没有一个统一的认可规范。如果节能采购必须适用全部上述标准或认证，能满足这些条件的产品微乎其微；如果任选某一标准，采购工作人员又无所适从。对此，笔者认为，建立政府采购程序性节能认可办法是必要的，即对于具体的政府采购项目需要符合什么样的节能标准，经过科学论证后在采购文件（标书）中予以明确，当投标产品达到了所要求的相应国家（或行业）节能标准或某种节能认证时，就应该认为是达到了采购的节能要求。这种程序性的规范认可办法，是将多种标准“转化”为单一的认可标准，具有较强的可操作性和执行力。

　　完善节能采购配套措施 鉴于在政府采购中实施节能政策工作的广泛性和复杂性，除了在采购过程中应注重对节能产品的选用，同时制定一系列的相关节能配套措施和采购政策是十分必要的。只有多管齐下，才能将政府采购节能工作落到实处，节能效果才能取得明显成效。这些措施主要应包括：在政府采购预算环节上，加强对节能能耗的总体控制，实行政府采购节能预算管理制度；制定节能采购工作招标过程中的监督管理制度，明确节能采购的执行程序；加强对采购单位所需产品的节能事前审查，鼓励采购单位进行节能项目申报；对重点用能单位，主要耗能设备和工艺进行追踪管理、建立统计档案并作为今后采购控制的主要依据。
 
　　关于自主创新产品采购

　　建立科学合理的认证体系和评价机制 何为自主创新型企业，何为自主创新产品？这是政府采购对自主创新企业或产品扶持的基本前提条件。认定这些企业或创新产品，仅有政府采购部门的力量是不行的，需要有关部门（如科技部门和国家知识产权局）的协调配合与支持，制定相应的认可标准和合理的评估体系及评价机制。从政府采购角度看，在建立认证指标和评价体系时，应考虑自主创新产品与政府采购的关联性；考虑技术的成熟度；考虑对经济和社会的贡献率。

　　定位扶持 主要包括对什么性质的企业扶持和对什么产品进行扶持的问题。通常，这两者是一致的，即自主创新企业和自主创新产品属于同一个载体。但我国改革开放以后，特别是在全球经济一体化情形下，世界许多跨国公司都到中国开厂设点，这些企业从法人国籍角度来看，属于中国企业，但其核心技术基本都掌握在国外母公司手中，政府采购对这些企业的产品实行首购或大力扶持显得毫无意义。这就意味着，政府采购对自主创新企业扶持，首先应该从主体上加以确定，只有真正的“国产”企业，才是应该扶持的对象。笔者认为，政府采购扶持政策的实施，应该排除外资占有控股地位的企业。其次，针对产品所属领域实行不同优惠政策的定位，对那些符合国家经济与社会发展战略、符合国家科技发展长期规划纲要的产品，可以实行较强的优惠政策。第三，是对技术含量的定位。技术创新从创新手段来看，有原始创新、传来与自我研发相结合的创新，传来创新，不同的创新方式政府采购的扶持力度应该不一样。
　　
　　采取多种配套措施来保证扶持 由于受部门利益的影响，采购单位通常不愿意采购自主创新产品，认为价格高、使用风险大，如何既能保证采购部门的利益，又能鼓励采购部门积极地支持这一政策实现，很好地解决这一矛盾，是政策能否落到实处的重要表现。

　　关于支持中小企业

　　政府采购对中小企业的政策扶持，并不是针对所有中小企业而言的，政策实施的目标应集中在那些能够合法保护劳动者职工权益、有缴纳税收和社保资金良好记录和很好地解决劳动力就业问题的中小企业上。笔者认为，可以考虑采取下列政策和措施：

　　建立有关中小企业劳动者权益保护、缴纳税收和社保资金以及劳动力就业情况的数据库和评价指标体系，为这些企业实施倾斜政策提供依据 一是要建立相关数据库；二是要建立一定的标准和指标。

　　改革评审办法，实行评审“一刀切”的做法 所谓“一刀切”，是指对某些技术含量较低、要求信誉度较高的政府采购项目，并非只有大企业才能完成，可以把这些项目直接圈定给中小企业。如美国采购法律规定，“所有预算不超过1万美元并属于小额购买的政府采购或服务合同都必须留给小企业”，其目的是旗帜鲜明地体现政府采购的社会政策功能。

　　鼓励大型采购项目的中标企业进行分包 在制定这类政策时，应借鉴美国的做法，在采购合同金额达到一定规模时，合同条款中一定要有“最大努力条款”，说明承包商在签约时，已经最大限度地将合同的分包部分授予了它认为具备履约能力的小企业，或者强制要求承包商向小企业进行分包。值得注意的是，对于企业中标后将部分工程或配件分包给中小企业后，在项目货款结算时，财政部门应制定相应的措施，如将款项直接拨付给中小企业。

　　为该类企业提供资金帮助 其具体做法有二，一是该类中标企业，直接预付资金，即先付款后采购。二是财政部门应与国家政策银行相衔接，可以对该类企业进行创新扶持，比如可用中标通知书和政府采购合同作为抵押凭据，直接向银行贷款（其可行性需进一步研究），当合同履行完毕后，可直接用采购资金还贷。

　　政府采购除了以上提到的政策功能以外，还有包括支持新农村建设等多重政策目标需要实现。作为政府采购制度制定者，监管机构有必要在工作中不断加强对政策功能实现的调查和研究。