事出有因

　　在今年年初某个政府采购研讨会上，一位业内专家提到这样一个观点：《政府采购法》第七十四条规定，“采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金……”，规定中提到的政府采购监管部门能够停止按预算向采购人支付资金的做法有失妥当。因为财政预算只要经过人大批准、通过后，就是具有法律效力的文件，必须执行。该专家还表示，财政部门只是行政机关，没有停止支付资金的权力，停拨采购资金的行为有违背《预算法》之嫌。 
 
“亲兄弟”闹矛盾了吗

　　《预算法》如是规定

　　翻开《预算法》，《预算法》第十二条规定：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。”第十三条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”
 
　　的确，各级预算一旦经过相对应级别的人民代表大会审批，就具有了法律效力。具有法律效力的预算，意味着执行时是带有强制性的，除非人民代表大会审议决定外，任何个人、组织不得随意改变或者撤销。

　　《预算法》第四十七条还规定：“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。”这样看来，《政府采购法》第七十四条的规定是否真的与《预算法》相矛盾呢？

　　停拨资金遭质疑

　　2003年，《政府采购法》颁布实施以后，各级政府采购监管部门都一直按照《政府采购法》的规定，对采购人的政府采购行为进行监督管理，对采购人的违法行为不排除采取停拨采购资金这种制裁方式的可能性。

　　然而，突然有专家提出这样一个观点，这个观点甚至有点语惊四座。每个人的头脑上不由出现一个问号：难道多年的监管行为竟有违《预算法》，一直惯用的监管手段真的失去了法律的支撑？ 

法理有“偏爱” 《采购法》优先

　　主持人：
　　我们知道，在法理上存在一个“三优先原则”，即新法优于旧法、上位法优于下位法、特别法优于一般法。《立法法》第八十三条也规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这里暂且假设《政府采购法》第七十四条的规定与《预算法》是相违背的，那么，这二法之间是否隐含着优先与被优先的规则呢？

中国人民大学法学院教授 刘俊海

　　刘俊海：
　　相对于《政府采购法》来说，《预算法》具有普适性，它所涉及的范围涵盖了政府采购，政府采购预算是部门预算的重要组成部分，部门预算又受《预算法》调整；而《政府采购法》仅是针对政府采购领域的法律。因此可以说，二法相比较，《政府采购法》是特别法，《预算法》是一般法。特别法优于一般法。

宿迁市政府采购中心主任 赵昌文

　　赵昌文：
　　两法都是由全国人民代表大会制定的，应该不存在上位法与下位法的关系。但是，《政府采购法》施行于2003年的1月1日，而《预算法》是在1995年的1月1日开始施行的。因此可以说，相比于《预算法》而言《政府采购法》是新法，根据“三优先原则”，《政府采购法》的规定应优于按《预算法》的执行。 
   

 
“兄弟俩”并无矛盾

　　主持人：
　　既然从法理上说，当《政府采购法》的规定与《预算法》不一致时，应该优先执行《政府采购法》，那么，执行《政府采购法》第七十四条就获得了法律的“担保书”。但是，从法律规定的内容上来说，《政府采购法》第七十四条的规定与《预算法》真的互相矛盾吗？难道全国人大在制定《政府采购法》时，认为《预算法》的规定对政府采购中的一些行为不适用，因此借《政府采购法》的优先性，在设置条款时没有过多考虑《预算法》的规定？

中南财经政法大学财税学院教授 王金秀

　　王金秀：
　　要分析这个问题，首先要从《预算法》的作用说起。《预算法》其实是一个资金使用决策上的安排，通俗点说，就是规定钱都花在哪些地方的文书。但是它对钱如何花，以及如何监管花钱的过程等方面并未涉及，而《政府采购法》恰恰就是解决这些问题的。也就是说，《政府采购法》说的问题是：预算安排在政府采购这个领域的钱该怎么花，对花钱的过程如何进行监管。

　　因此，个人认为，《政府采购法》第七十四条的规定并不违背《预算法》。因为政府采购监管部门的行为只涉及到对预算资金花费过程的管理，而并没有改变预算资金的安排。

南开大学法学院教授 何红锋

　　何红锋：
　　我也认为《政府采购法》第七十四条的规定并不违背《预算法》。但我的理由有所不同：虽然政府采购同时也是预算的支出过程，但《预算法》对预算的支出和执行规定的非常原则、具体执行需要其他法律的具体化规定，《政府采购法》就是其中一个具体化的法律。其实，严格执行《政府采购法》是为了更好地执行预算。按照第七十四条的规定，政府采购监督管理部门停止按预算向采购人支付资金，并不是不执行预算，而是要求采购人改正后执行预算。如果采购人仍不执行，导致最终取消采购，则应当按照《预算法》的规定，办理相关的预算调整手续。 
 
监管部门有处罚权

　　主持人：
　　通过分析，我们明确了《政府采购法》第七十四条所设置的行政处罚措施并不违反《预算法》，那么，行使行政处罚权的主体是否应为政府采购的监管部门？换句话说，政府采购监管部门的级别往往比采购人稍低，政府采购监管部门有权对采购人行使行政处罚权吗？

上海市政府采购中心法律顾问 王周欢

　　王周欢：
　　《行政处罚法》第九条明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。”因此，是《政府采购法》赋予了政府采购监管部门行政处罚的权利，这种权利必须得到承认。如果政府采购监管部门碍于种种原则怠于行使此权利，就构成了行政不作为，将受到法律的追究。

　　何红锋：
　　的确。政府采购监管部门在行使行政处罚权时，必须明确自己的责任以及身份。政府采购监管部门在工作时，并不仅仅代表自己，它其实是在代表本级政府对采购人实行监管。如省财政厅是代表省政府对政府采购行为进行监管的，此时凡是使用财政资金进行政府采购的采购人，都要作为监管对象受省财政厅监管。

　　赵昌文：
　　目前，有许多地方的政府采购监管部门以“级别低”为借口，推诿监管责任。其实，监管者级别再高，没有法律的支持，监管行为和力度照样会疲软；级别再低，有了法律强有力的支持和保障，也能顺利执行、完成监管职责。 
 
停拨资金是行之有效的手段

　　主持人：
　　除了《政府采购法》第七十四条的规定外，当采购人违反政府采购相关法律法规时，是否还有其他更为有效、更为合理的制裁或处罚手段？

　　赵昌文：
　　政府采购监管部门可以联合会计核算中心或国库支付中心，对每一笔的报账项目进行审核，应该进行政府采购的项目，是集中采购目录内的项目，必须由集中采购机构进行采购，否则一律不予报销，这种方式可能也比较实用。

　　王金秀：
　　《行政处罚法》设置了行政处罚的种类，例如警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产或停业等等。加上刚才这位专家提到的方法，的确有许多处罚手段可供政府采购监管部门使用。但毫无疑问，《政府采购法》第七十四条是最有力的。首先，它直接命中采购人的要害，即采购人若没有采购资金，采购行为便无法实施；更为主要的是，它是法律赋予政府采购监管部门的行政处罚手段，而非部门规章或者地方法规。法律效力与实用性决定了停止按预算支付采购资金是最有力度的行政处罚手段。

　　诚然，政府采购监管部门如此作为的目的，并非是要真正剥夺采购人的采购资金，而是寄希望于通过停止按预算支付这一约束机制，使采购人迅速改正其违法的行为。

　　主持人：
　　政府采购监管部门做出的行政处罚决定，有时会引起采购人的疑义。此时，采购人应该如何进行救济？
 
　　王金秀：
　　行政处罚行为引起当事人之间的争议，是十分正常的现象。这时，并不代表采购人就只能服从处罚，失去抗辩的权利。《行政处罚法》第32条和第39条都为被处罚人设置了救济方法，如陈述和申辩，以及申请行政复议和提起行政诉讼等。行政机关必须充分听取当事人的意见，不得因当事人申辩而加重处罚。
 
　　王周欢：
　　除此之外，当事人还可以依照《行政处罚法》申请进入听证程序。举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据及行政处罚建议的，当事人可以当庭申辩和质证。 
 
手记

　　让《预算法》更合时宜

　　当法律和法律之间看似冲突时，必然是因为其中的一个法律规定得过于原则或者根本存在空白。

　　《预算法》施行至今已12年有余。在这12年中，我国经济建设突飞猛进，日新月异，财政收入和财政支出情况也发生了翻天覆地的变化。《预算法》“涅磐”于1991年的《国家预算管理条例》。仅仅4年时间，法律的规定实属已经脱胎换骨，更何况又一个12年？

　　在全国人大常委会2006年立法计划中，预算法修订草案被列入“应确保按时完成起草任务、如期提请审议”的第一类法律项目，计划于10月提交人大常委会审议。但在十届人大常委会第二十四次会议开始前公布的议程上，《预算法》未能列入其中。在采访中记者发现，与《预算法》规定看似矛盾的现象不止政府采购这一例。众受访者皆呼吁《预算法》的尽快修订，尤以细化部门预算的呼声最高。也有专家指出，《预算法》修订时最好能对部门预算中的政府采购预算做出具体规定。中央财经大学财政学院李燕在《适时修改〈预算法〉的几点建议》一文中也提到：为适应政府采购在我国发展的情况，《预算法》应适时修改或补充。修改时要明确政府采购机关的设置及职责、政府采购的范围及方式以及有关政府采购预算编制等问题。

　　看来，让《预算法》更和时宜的呼声已不仅仅是“一屡飘香”，而是各方的思维慢慢汇聚，潮涌而来。有关部门应该高度重视这种呼声，不要让各方期盼等得太久。但可以肯定的是，当《预算法》能够对部门预算中的政府采购预算做出具体规定时，政府采购制度的地位将再次得到提高，政府采购监管部门的监督手段将更有强度、力度，政府采购的作用也将愈加凸显。