什么是招标文件？在我国现行政府采购制度规定中，没有作出定义。在工程招投标领域，一些普遍的观点，认为招标文件是招标企业的行动指南,是投标企业须遵循的规则，是规范整个招标过程，确定招标人与投标人权利义务的重要依据，是一种法律文件。这一观点从当事人的角度，将招标文件等同于一种当事人之间的特殊的“合同或者约定”。但作为政府采购的监管部门，应当站在一个更高的角度，全面理解和研究招标文件应当具有的功能和在监管中可能发挥的独特作用。
　　
　　应当跳出政府采购当事人的角度，站在监督管理的角度，科学合理地编制招标文件，这样做，可以更充分地用好招标文件，有效提高监管工作的效能。
　　
　　有利于规范政府采购行为
　　
　　规范政府采购行为，从反面讲，就是遏制不规范的或者违法的政府采购行为。实行政府采购制度改革的直接目的，在于规范政府采购行为。然而，在政府采购活动中，由于利益的驱使和其他种种主客观因素的存在，不规范的或者违法的政府采购行为常常充斥在政府采购活动的每一个角落，手段形形色色，形式多种多样。作为具有立法性质的政府采购法律法规规章制度，不会也不可能对政府采购活动中的种种行为作出规范和处理，在这种情况下，违背政府采购基本原则，对政府采购市场秩序具有危害性的不规范的或者违法的采购行为就有可乘之机。
　　
　　那么，在相关法规制度缺失的时候，我们靠什么东西去有效地遏制不规范行为的发生呢？答案是招标文件。比如，对于采购活动中常常出现的围标、串标、陪标、跟标等严重损害政府采购市场秩序的行为，我国现行政府采购制度规定并没有作出规定和处理，在这样的情况下，我们就可以根据政府采购法的立法精神和宗旨，在不违背政府采购基本原则的前提下，在招标文件中对这类问题以恰当的方式作出适当的规定和处理，从而有效地遏制不规范的和违法的政府采购行为的发生，达到规范政府采购行为的目的。
　　
　　解决特定问题和矛盾
　　
　　在政府采购活动中，常常会出现一些按照现有的政府采购制度规定无法解决或者不能有效解决的问题和矛盾。特别是这类问题和矛盾被供应商以法定的形式提出，需要财政部门或者有关部门处理的时候，更让处理的人感到非常棘手。比如，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）（以下简称18号令）第八十二条规定，有18号令规定的中标无效情形，由同级或其上级财政部门认定中标无效。类似18号令规定的中标无效情形，在非招标采购中也同样存在，然而，现有的政府采购制度并没有规定由同级或者上级财政部门认定成交无效。在这种情况下，如何依法有据、科学合理的处理这类问题呢？笔者认为，就是在招标文件中作出如何解决这类问题的规定。相反，如果不在招标文件中对这类问题作出规定，这类问题出现了以后，处理起来就显得非常被动，法治风险也比较高。
　　
　　弥补制度缺陷和不足
　　
　　政府采购改革是一项制度改革，制度改革需要有健全的法制和完善配套的制度体系作为基础。然而，现有的政府采购制度客观上存在诸多的缺陷与不足，离完善的配套制度体系也还有一定距离。在这种情况下，要规范政府采购行为，编制招标文件这一环节就显得更加重要。笔者认为，经过认真研究后编制的招标文件，可以在一定程度上弥补政府采购制度的缺陷与不足，让政府采购的法制盲点和空白点在招标文件中得到体现和规范。