采购规模是衡量政府集中采购工作的重要参照物，但政府集中采购机构正面临采购规模的发展瓶颈。本文站在客观立场，分析问题，提出思路，力求有助于解决规模之困
　　
　　破解集中采购规模瓶颈
　　
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　　《政府采购法》第十八条：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购代理机构代理采购。”因此政府集中采购上规模是法定的任务，更是集中采购机构权威性和先进性的重要体现。
　　
　　但现阶段的问题是，集中采购规模偏小，集采金额占政府采购总额的比重很低。以中央国家机关政府采购中心为例，2003年采购额为7亿元，当年全国政府采购金额达1659亿元；2006年采购额80亿元，当年全国总额达3681亿元；2007年采购额117亿元，当年全国总额超过4000亿元。按照中央预算单位政府采购金额占全国政府采购总额15%的通常比例看，仍有超过80%的中央政府采购预算经费没有经过集中采购。
　　
　　这种非常态的比例关系，直接反映出政府集中采购工作甚至政府采购全盘工作的推进中仍存在相当大的漏洞。
　　
　集中采购规模小的原因
　　
　　集中采购有关规定含糊
　　
　　关于必须委托集中采购机构执行采购的有关规定，《政府采购法》第十八条强调采购人必须服从，没有选择余地。然而该法第十九条第二款又规定，“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，这又是任意性的法律规范，选择权又落回到采购人手中，法律的前后矛盾造成了采购人有法律依据将集中采购项目自由委托。而更为严重的是，政府集中采购的法定机构由于立法不清，地位不明，经常面临定位和功能的质疑和困惑。
　　
　　再者，在每年公布的《集中采购目录》中，均列举了集中采购目录项目，与同时公布的部门采购目录相比，存在分类不科学、标准不一致和内容重叠等情况。如政府集中采购目录是按商品类别列举，而部门采购目录有些是按资金来源性质列举，像救灾物资、专用物资等。甚至出现集中采购目录中包括“网络设备”，而部门采购目录中包含“网络专用设备”的表述。目录界定不清晰，模棱两可，为各部门规避政府集中采购提供了借口。
　　
　　部分采购人依法采购意识淡薄
　　
　　在采购法实施前，采购人使用财政性资金享有充分的自由裁量权，向谁采购、如何采购都可以自主决定。实行政府采购制度后，国家剥夺了采购人原有的自行采购权，触动了原有既得利益，使其对政府采购制度存在抵触情绪，规避集中采购。他们一方面强调部门的特殊性、需求的专业性，混淆集中采购与部门集中采购的界限。
　　
　　例如2007年，某部委以采购救灾物资的名义将1000辆越野汽车委托给非集中采购机构采购，手段是为项目戴上“救灾物资”的头衔，结果堂而皇之地“合法”自行采购了。另一方面蛮横对抗集中采购结果。在对评标结果不满时，寻找各种借口不确认采购结果、拒签合同，甚至取消采购任务，对此，集中采购机构由于相对弱势而无计可施。
　　
　　采购计划管理和支付制度不适应
　　
　　目前集中采购工作中采购计划性不强，可操作性较差。一方面，许多采购人没有按要求及时报送采购计划，随机性强，致使集中采购机构无法统筹安排；另一方面，部分上报的计划需求不明，没能写明详细的项目需求，只能花费大量时间精力细化采购需求，降低了采购效率，造成了集中采购机构执行的被动。此外，由于政府采购预算与部门预算脱节，分别编制、分别上报，或者政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目未按政府采购目录明列，对需求未作说明，使执行缺乏可操作性。而对支付环节而言，由于尚未实现国库集中支付，使得实际上话语权仍然在掌握资金的采购人方面，为集中采购的公正开展设置了障碍。
　　
　　国家投资重大项目游离在外
　　
　　除以上三点外，重大项目经发改委立项实施，没能真正进入政府集中采购领域也是直接制约集中采购规模的重要原因，加之采购法和招投标法两法分歧较多，形成了真正国家大额投资的项目始终游离在政府集中采购工作外的局面，政府集中采购变成了“抓小放大”。
　　
　扩大集采规模的对策
　　
　　针对这些制约集中采购规模发展的关键问题，我们应有的放矢提出针对性措施。主要是以下几点：
　　
　　完善集中采购有关规定
　　
　　完善文字表述，规定采购人应主动报送集中采购项目，同时清晰规定“自行采购”的前提条件，设置的条件之间应互相排斥，避免表述不周。逐个明列集采目录产品明细，类别归属直观明确，避免产生歧义。
　　
　　要想贯彻执行政府采购的立法宗旨和政策功能，还要明确集中采购机构的定位问题。作为法定的权威执行机构，全国从中央到地方设立了各级采购中心，具体负责各领域内集中采购执行工作。但目前集中采购机构从机构设置到规模都大相径庭，给政府集中采购工作的顺利开展留下了隐患。清晰界定政府采购执行机构地位和功能，明确规定其法定集中采购职能，而不是采购人自愿委托的一般代理机构。集中采购代理机构具备一定的中观和微观的管理和协调职能，比如制定项目实施方案和各部门采购规范等，一般的社会中介机构是不具备这些职能的，因此，理应明示政府采购中心所享有的公共采购权威执行权力。
　　
　　积极扩大集中采购目录
　　
　　逐步扩大政府集中采购的范围。积极探索将低值易耗办公用品等需求量大、标准统一、适宜实行集中采购的项目逐渐纳入目录中。认真研究通过第三方平台实施项目管理和采购的方式和手段，积极涉足企业经营管理和公共事业组织运转的外包，还可将自主技术创新作为政府采购的对象，采购学术成果和技术创新成果。通过扩大集中采购规模，促使我国集中采购机构发挥应有的政府采购的功能。同时，努力扩大工程采购的实施范围。应将机关办公及业务用房建设和修缮等项目都纳入政府集中采购目录，通过逐步扩大工程实行政府采购的范围，使更多的工程得到规范运作。重视做好工程项目的采购，是扩大集中采购规模的重要途径。
　　
　　完善预算体制加强监管
　　
　　完善政府采购制度的重要方面，就是要强化政府采购预算管理。要求各采购单位及时详细列出全年采购项目和资金，一经批复严格执行，对未立项的，财政部门不予支付采购资金，不断增强政府采购预算的刚性。同时，细化采购项目预算的编制工作，增强计划性，减少随意性。尽快实行国库集中支付手段，或过渡实行政府采购卡制度，将采购资金的使用权从采购人划转到国库账户上，从源头上杜绝规避政府集中采购的行为，通过支付手段的约束，强化政府集中采购权威性，扩大政府集中采购规模。
　　
　　（作者单位：中央国家机关政府采购中心）