编者按 近年来，宁夏回族自治区加快了医疗卫生体制改革。以创新医疗机构药品和医用耗材招标采购机制为突破口，缓解群众“看病难、看病贵”的问题；以建立药品招标采购供应保障新模式为目标，边探索、边创新，边实践、边完善，率先在全国开展了药品“三统一”的改革。
　　
　　药品“三统一”创造的“宁夏模式”，受到国务院、中纪委、卫生部的肯定。2009年1月17日卫生部等六部委出台的《关于印发<进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见>的通知》，也采用了宁夏的药品“三统一”的一些做法。
　　
　　宁夏回族自治区政府采购中心（以下简称宁夏政府采购中心）作为药品集中招标采购的组织单位，在实践探索中积累了不少经验。　　
　　　　
　　操作流程：前期繁琐 流程严密 层层把关
　　
　　统一招标与原有的集中采购的工作流程是基本相同的。具体流程包括：编制招标文件及网络平台的前期准备、发布招标公告、领取招标文件、递交投标文件、投标人资格预审及电子信息录入、发放投标人网上操作用户名及密码、网上投标报价、现场开标、议价谈判、专家评审、专家打分及汇总、评标委员会集中定标、中标结果公示、计算中标品种执行价格报物价部门审核备案、媒体公布等程序。
　　
　　除此以外，统一招标工作流程更要体现药品招标的特点与规律。包括：“招厂家不招商家”；“同品规药品惟一中标”；“加强监督并能被及时监督”等等，流程安排要考虑周全，具体工作中做细做实，严格从规范流程和把握细节方面着手。
　　
　　编制招标文件 招标文件首先要全面体现既定方针，所有的安排、流程、目的、方式方法，是招标成功最基本的保证；同时，网络平台的前期准备必须符合招标文件的要求。
　　
　　发布招标公告 专家制定的药品招标目录，政府采购中心无权更改，下达至政府采购中心之日便是挂网、招标工作启动之时。
　　
　　招标文件领取和投标文件递交 在以往进行的药品和医用耗材招标中，每次接待的企业中都有30～40家不符合“生产企业直接投标”的规定。其主要原因在于：药品市场一部分药品实行代理制，一个药商代理一个品规，因而出现多个药商代理一个企业的不同药品的情况。对此，政府采购中心无法短时间内改变医药市场的销售环境和观念，只能通过与投标人的及时沟通来处理。在具体环节中，工作的主要出发点在于，如何平等对待投标人，实事求是，减少矛盾。
　　
　　投标人资格预审及电子信息录入 政府采购中心负责投标人投标文件的初审，审核后由中心工作人员进行网上电子信息录入，录入后请投标人进行自行审核，最后安排监督组的专家进行集中最终审核。药品信息的准确、明晰与否是开展药品招标工作的基础，也最关键的环节。这一环节的工作压力最重，程序最繁杂琐碎，把这个环节抓好，才能把握住整个招标工作的平稳进行，对后续的工作起到“事半功倍”的效果。
　　
　　网上报价 审核人员在电子数据复核确定后，网上工作权限随即取消。专门维护系统的后台工作人员进行系统维护。在投标人网上报价后，计算机系统同时自动加密并由监察部门、药品招标管理办公室进行再次加密。报价结束后，监督组物理密封锁闭系统服务器。
　　
　　现场开标 组织公开开标会，投标人现场解密、现场公开报价结果。开标结束后，相关开标数据随即由监察部门、药品招标管理办公室拷贝存档、备查。
　　
　　议价谈判 宁夏药品统一招标规定“相同品规，惟一中标”，对投标人少于三家时采用议价的方式进行。为体现公平，政府采购中心对议价品种，在议价时相同品规的投标人同时进入议价室，“背靠背”填写、同时递交报价单的办法，避免将他人价格泄漏给另外一家供应商。
　　
　　专家评审 这项工作安排在打分之前，邀请评标委员会成员认真阅读投标文件后，结合自身工作实践，审查排除不良药品投标。
　　
　　专家打分 专家必须按照招标文件确定的评标细则进行打分，其中的药品价格分是50分；特殊耗材的价格分是40分，普通耗材的价格分是45分；整体客观分值在80%左右。
　　
　　通过以上环节的层层把关，可以将招标采购机构的责任总结为：确保相关信息的公开和程序的公正、公平，以相同的处理标准对待每一个投标人，对投标人信息进行初步审核。经实践检验，应该说药品统一招标环节流程是严密可行的，达到了“招标机构与评标工作相分离”的要求。
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　　工作原则：把控环节 注重细节 狠抓落实
　　
　　宁夏政府采购中心是药品“三统一”工作的具体办事机构，负责统一招标活动的组织实施，并协助药品招标办公室承担药品招标和药品采购环节的核查和管理工作。
　　
　　为把药品“三统一”这个“民心工程”做好做实，政府采购中心进行了人员培训、编制程序、制作标书、建立廉政措施等一系列准备工作，并严格按照自治区要求，免费搭建招标平台，除收取招标文件每份150元成本费外，未收取任何其他费用，并自行垫支解决招标过程中产生的所有费用开支。
　　
　　统一思想
　　
　　药品“三统一”的强力推行，体现了自治区党委、政府为解决广大群众“看病难、看病贵”的努力和决心，政府采购中心坚决贯彻落实这一既定方针。中心工作人员认真学习领会药品“三统一”的精神，将“敬业、自律”贯彻于统一招标服务工作中，在工作的每一环节体现公开、公平。
　　
　　服务第一”与“把握原则”并重
　　
　　准确定位，构建充分信赖的招标基础，服务招标人 按照药品“三统一”工作思路的部署，政府采购中心接受委托，承担药品统一招标工作。作为自治区招标领域的主渠道，政府采购中心严格按照相关要求，以“搭建公平竞争平台、提升效能建设”作为突破口和重点，提供优质高效的招标服务。在工作中，采购中心坚持了以下原则：一是招标目录的任何改变由药品招标办公室负责处理；二是不参与评标委员会的组建；三是与评标，特别是定标具体工作分离。明确的定位，为与各成员单位共同构建相互信赖的招标工作奠定了基础。
　　
　　加强信息公开等环节建设，凸现服务责任，服务投标人 在严格执行《医疗机构药品集中招标采购工作规范》（试行）要求的基础上，引入《政府采购法》，进一步加强关于信息公开的要求，广泛接受投标人的疑问并及时回复，创造公开、公平、公正的招标氛围。
　　
　　作为招标机构，提供平等竞争的平台是招标工作的基石。工作人员在工作中应从小处着眼，让广大投标人能够“清清楚楚、明明白白地参与竞争”。例如，在报名审核过程中，待投标企业资质信息录入完毕后要求投标人再次审核并签字确认；在药品资质审核程序中，投标人药品信息录入出现与本次招标不符而不能录入的品规，向投标人详细说明情况，并由投标人签字认可；在网上报价前，为计算机水平不高的投标人代表安排网上报价讲解并操作示范，直到掌握为止。通过与投标人面对面的沟通，取得了广大投标人的理解和信赖。在几次招标工作中，招标环节均未发生投诉。
　　
　　评标结果广泛接受新闻媒体、社会各界的监督 从2006年开始，在各部门紧密配合和扎实工作的努力下，药品“三统一”完成了一级（城市社区、乡村级医疗机构）、二级（市、县级医疗机构）、三级（省级医疗机构）共三次药品招标采购，有2634个生产企业参加投标，总共有1368个生产企业中标。列入招标药品目录总共3328个品种，中标的有2364个品种。中标价格与上一轮集中招标采购的购入价相比，总体平均降幅为40%，单品最大降幅为90%。2008年5月完成了全区医疗机构首批九大类医用耗材统一招标工作。共确定普通医用耗材127个品种、522个品规中标；特殊医用耗材456个品种、1226个品规中标。中标价格较其他地区医疗机构现行采购价格总降幅分别达到48.83%、42.71％，平均下降45.77%。
　　
　　抓好落实
　　
　　加强组织领导和队伍建设 自治区药品招标办公室的成立，是汲取以往药品集中招标采购的经验，改变以往临时、零星购药的做法，避免招标结束后无人管理、中标结果无人执行的情况出现。为配合药品招标工作的常抓不懈，专门成立了药品招标服务队伍。
　　
　　严把工作规则，各个环节严格按照招标文件执行 招标文件是整个招标过程的主要依据，也是广大投标人参加投标的“说明书”，必须审慎严密。招标文件经审定后，解释权归药品招标领导小组，任何人无权擅自改动。
　　
　　主动接受监督 通过合理设计工作流程，发布招标公告、领取招标文件、投标人资格预审、网上投标、现场开标、议价谈判、专家评审等程序，提前作出周密合理的时间安排。工作中出现的相关问题应及时反馈药品招标管理办公室，同时每个程序之间必须预留问题处理的时间，集中报送药品招标管理办公室，组织各成员单位集中解决，共同处理。让每一个步骤能够被监督，便于监督，“变被动接受监督为主动要求监督”。
　　
　　加强工作规划，提高工作预见性，保证招标流程运行顺畅，处理意见及时反馈投标人 药品招标项目的投标人众多，工作繁重；同时到涉及多个程序，应保证每个程序做细做实，任何问题尽可能在本环节解决，保障各环节间的顺畅衔接，有效避免环节之间因问题累积放大效应而造成阻滞。
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　　回顾思考：“在继承上创新
　　
　　药品集中招标采购工作试点之初，遵循的是2000年出台的《医疗机构药品集中招标采购工作范本》和2001年出台《医疗机构药品集中招标采购工作规范》，实践证明，药品招标采购确实取得了一定的成效。但随着药品招标工作的深入发展和新情况的出现，这两部药品招标指导性法规文件的约束力变得单薄。
　　
　　笔者认为，主要原因在于：一是大量新药特别是针对统一招标开发的药品出现，严重扰乱了原有的招标秩序；二是医疗机构管采不分，既是规则制定者，又是参与者；三是药品本身可相互替代，使药品“一招就死”或无人使用，最终导致药品集中招标采购工作饱受非议。
　　
　　宁夏药品“三统一”工作先是继承，继续坚持药品招标采购制度；后是创新，对药品招标工作创造了一整套新的工作思路。
　　
　　实现政府为主导 将以医疗机构为主体改变为政府主导，自治区药品招标领导小组授权自治区药品招标办公室代为履行。实现“政府主导”是药招工作的根本保证，同时，医疗机构不再担任药品招标主体地位，避免了以往招标代理机构受制于采购人意愿的状况，保证招标结果的“公开、公平、公正”。
　　
　　确立“五分离”的改革创新制度 即实现招标权与采购权相分离，招标人与《招标目录》相分离，招标人与招标机构相分离，招标人与评定标工作相分离，招标机构与评定标工作相分离。
　　
　　加强监督管理 监督重点在于前期的招标和后期的采购，监督医疗机构“公共采购权”，重在解决购销双方权利和义务对等的问题，激发投标人参与的热情。
　　
　　建立公开的信息处理机制 任何一项处理意见都由药品招标管理办公室组织各成员单位协商解决并及时向社会各界公布，拒绝个人行为或个人意志。
　　
　　此外，在药品招标采购的过程中，还有“招厂家不招商家”、全省统一组织招标的特点，最大限度地扩大规模效益，吸引广大投标供应商的参与。
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　　改进建议：在改进中完善
　　
　　通过三年多的实践，宁夏药品招标采购工作已经取得了一些成绩，但还存在一些问题，需要进一步改进。
　　
　　细化招标文件的编制 作为规范招标人、投标人行为的“说明书”，必须进一步对招标文件进行完善，对投标人疑问较多或描述不清的地方重新修订及编制。特别要按照《关于印发<进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见>的通知》等文件的要求，及时增加相关内容。
　　
　　简化投标流程，减轻投标人工作量 如就药品招标过程中投标人需要提交相关资质的问题，与药品招标领导小组各成员单位进行沟通协商，对无关紧要的资质建议取消。
　　
　　加强与药监部门的协作 制定工作方案，做好下一轮招标时药品企业的资质认定。
　　
　　优化软件系统 目前使用的软件系统还能够达到预期的工作要求，为进一步减轻各方工作压力，保证招标工作又好又快地发展，还要进一步优化处理该软件系统。如药品招标采购工作开展前期，招标信息主要由工作人员手工录入，费时耗力；将来可以改为投标人自行录入和工作人员代录两种信息录入方式。同时，增加报价提醒模块，避免投标药品（耗材）品种量多时投标人报价的失误。增加计算机自行核对是否超过投标限价的功能，提交评标委员会或药招领导小组审定处理。
　　
　　建立激励机制 药品招标工作量巨大，除在项目开展前期有大量数据要核对、录入外，招标启动后的执行过程中，由于一个品规只有一家供应商中标，因此必须不断了解中标供应商的供货情况、配送单位的送货情况和医疗单位的使用情况。一旦药品供应不上，必须立即采取措施，及时向药品招标领导小组提出处理意见，确保医疗机构药品的正常使用。开标、评标阶段的工作更是繁琐。为了调动人员积极性，必须建立相应的激励措施，多劳多得。
　　
　　药品“三统一”工作，为政府采购中心开展药品招标工作提供了难得的实践机会，对药品集中招标机构的准确定位是一次探索。结合当前贯彻落实科学发展观的要求，通过进一步加快体制建设、健全制度、落实责任等改革措施，药品集中招标机构的工作将大有可为。“天行健，君子以自强不息；地势坤，君子以厚德载物”，在今后的工作中，政府采购中心可以紧密配合各相关单位，为经济建设、社会发展贡献更大的力量。
　

　
　相关链接一
　　
　　宁夏药品招标的背景
　　
　　宁夏医疗机构药品集中招标采购工作，从2000年开始启动，2001年～2005年先后经历了局部试点，以地市为单位到以全宁夏自治区为单位集中招标采购，直至实行药品“三统一”改革新模式的四个发展阶段。每个阶段的药品招标采购工作都取得了实质性效果，药品价格均有一定幅度的降低。
　　
　　但2005年之前实行的药品集中招标采购，医疗机构一直作为招标主体，既是招标规则的制定者，又是具体执行者，这种招标机制没有从制度上、程序上切断医疗机构与药品生产、经营企业的利益联系。同一个品规的药品有多个中标人，价格高低不同，医院为追求最大药品进价差率，不愿使用低价中标药品，高价药驱逐低价药。招标中介组织为商业性质，以营利为目的，只招不管，缺乏有效的长期监督。因此，虽然每次药品集中招标采购名义上均有程度不同的降价，但老百姓始终感受不到明显的降价效果，“药价贵、看病贵”的问题依旧突出。
　　
　　为了从源头上治理、机制上探索一套行之有效的药品招标采购新模式，保证药品质量，降低药品价格，规范药品购销行为，2006年，宁夏自治区党委书记陈建国向宁夏自治区卫生、药监、招标等部门提出：“可以首先从对医疗机构药品实行统一招标、统一价格、统一配送‘三统一’开始，创新工作思路”。
　　
　相关链接二
　　
　　何谓“三统一”
　　
　　●统一招标
　　
　　“统一招标采购”是首要环节，包括“统一招标范围、统一招标目录、统一招标方式”。
　　
　　统一招标范围 将全区各地由政府、国有企业（含国有控股企业）、社会团体举办的城镇非营利性医疗机构、社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室等公立医疗卫生机构全部纳入范围。
　　
　　统一招标目录 由宁夏医学院立项，科学制定《宁夏回族自治区医疗机构药品统一招标采购目录》，目录分为一级(城市社区和乡村级)医疗机构、二级（市、县级）医疗机构、三级（省级）医疗机构三个层次，目录药品一律使用通用名称，并符合临床常用剂型和规格。
　　
　　统一招标方式 宁夏政府采购中心搭建信息服务平台，免费提供招标服务。医疗机构不再直接作为招标主体。只招生产厂家，不招经销商家，搭建直通车，切断中间环节。严格规范招标流程，对投标、评标、定标等各环节进行全方位监督，对中标药品的申购、配送、使用进行全程跟踪督查。
　　
　　●统一价格
　　
　　“统一药品价格”是中心环节，包括“统一作价方法、统一销售价格”。
　　
　　统一作价方法 城市社区和乡村医疗机构在中标价格基础上顺加5%的耗损率；二级及以上医疗机构在中标价格基础上顺加15%的流通差价率。
　　
　　统一销售价格 一是城市社区和乡村医疗机构统一实行零利润销售价。二是二级及以上医疗机构统一实行中标价顺加15％流通差价率的最高零售限价。凡遇国家政策性调价，一律按照从低原则执行。各级医疗机构可以低于中标零售价格销售药品。
　　
　　●统一配送
　　
　　“统一配送”是关键环节，包括“统一配送企业、统一配送费用、统一配送指标”。
　　
　　确定配送企业 通过公开招聘，经宁夏自治区药监局审核，宁夏自治区药品招标领导小组批准，确定5家具备资质、规模较大、实力较强的配送企业承担统一配送任务。以县为单位，以全区医疗机构数、年药品采购额为基准，按照城乡搭配、城乡结合的原则，划定配送企业的配送区域。
　　
　　统一配送费用 明确规定药品配送服务费为中标价的 3%含在中标价内。
　　
　　统一配送指标 中标品种仓储率达到90％以上，中标药品配送到位率达到95％以上，配送到位时效不超过24小时。以乡村医疗机构药品配送情况为主进行考核。
　　
　　药品“三统一”，从思路提出、政策制定、具体实践、机制建立，无一不体现了突破与创新。实现了六个突破：医疗机构不再直接作为招标主体；招厂家不招商家；政府搭建免费招标平台；组建专家库，严格评审程序；调整评标分值结构；建立诚信监督机制。取得了六项创新：将全区公立医疗机构全部纳入招标范围；编制全区各级各类医疗机构基本用药招标目录；实行招标机构与评标活动分离；严禁使用药品商品名，对同一剂型和规格的药品限定一个中标厂家；实行同一作价方法，乡村医疗机构、城市社区实行中标药品零利润销售；建立中标药品统一配送制度。