编者按 虽然“无预算不采购”，但目前各地在实践中仍然存在许多情况和问题，需要进一步深化和完善。如何进一步提高对做好政府采购预算编制工作重要性的认识，帮助采购人掌握政府采购相关法律法规和业务知识，全面、完整地编制政府采购预算，严格政府采购预算执行的刚性，值得各方共同关注。　

　
　　存在问题：
　　
　　　　　　　　　缺编漏编 规范性弱
　　　　
　　编制预算观念转变难
　　
　　有一些部门对预算改革的重要意义认识不足，不能适应早编预算和细化项目预算的要求。突出表现为：有资金分配权的部门不能根据部门预算改革要求，在预算编制阶段将项目预算落实到具体项目和使用单位，使得年初预算到位率低，预算执行进度慢，财政资金使用效益低；没有按照《政府集中采购目录》编制政府采购预算；纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确，与实际完成数出入较大；不能坚持“先重点后一般”的原则，使部门预算留下缺口；习惯于过去基数加增长的老办法，不能适应零基预算的要求。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差，预算约束力不强、专项资金追加较多。
　　
　　机构改革滞后
　　
　　我国现存的行政机构和事业单位设置或多或少的带有计划经济色彩，随着市场化改革不断深入，日益凸显出与市场经济不相适应。同时，目前行政机构与事业单位改革尚未全面完成，给部门预算改革带来严重的负面影响。由于机构改革滞后，没有从根本上解决预算内外“两张皮”的问题。如何结合单位经费自给状况，实现预算内外资金的统筹使用，实行直接调控，尚需进一步探索。
　　
　　预算外资金未编入
　　
　　编制部门预算以来，虽然预算内外资金的结合程度有了一定提升，但还很不彻底。财政部门在安排各部门年度预算时，对预算内外资金如何有机结合考虑较少，也缺乏有效手段，仍遵循一定比例调控后，由收缴部门使用的做法。外此，对预算外资金的编制较粗，财政管理也相对粗放。在预算外资金的收支管理中，有些部门一直将预算外资金视为自有资金。这种观念，使部门在编制预算外资金支出预算时，不完全以部门的事业发展为依据，主要依据取得预算外资金收入规模。因此，预算外资金管理未能实现真正的收支脱钩。
　　
　　与相关制度衔接不紧
　　
　　首先，是预算编制时间与财政年度不衔接。目前，部门预算要求提前一年到半年进行编制，但下一年度的工作任务、目标计划等，各部门都是在当年初进行布置，收支计划和许多专项支出由于目标任务不具体，细化不了，预计不准。而且，预算编制时间的提前造成不可预见性的支出，导致预算执行中追加追减的情况经常发生。
　　
　　其次，零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间存在矛盾。比如，科技、教育、农业等领域，政府有关部门都有增长幅度或占支出比重的要求，实质上就是基数加增长，与零基预算的原则相矛盾。
　　
　　科学定额标准体系尚未建立
　　
　　一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间分配不均的情况发生，合理性差。编制低标准或无标准，如业务招待类预算编制标准偏低，实际支出普遍存在超标准现象。目前，对此类费用主要是按采购单位单项核定，存在一定的随意性，导致部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。
　　
　　信息系统有待进一步完善
　　
　　目前，部门预算还是处在试点阶段，改革是渐进式的，编制软件根据各地实际需要设计，系统软件尚不成熟、不规范。如没有设立表内、表间逻辑关系，查询功能、审核功能、统计功能的操作性不强。由于相关系统及各系统内部软件互不衔接，数字化程度不高，无法与国库集中支付软件、统发工资软件和非税收入管理等已使用软件衔接配套，不能达到数据共享，给现实财政管理工作带来很多困难。
　　
　　预算管理行政化随意化
　　
　　如预算资金中项目资金安排，没有经专家审定和招标投标，由行政领导直接拍板，有些专项资金安排凭领导爱好。还有的支出标准（定额）也未经可行性论证，行政行为色彩较浓。
　　
　　目前，虽然对大型项目派遣了专管员，但也只是监管财务运行，由于缺乏专业技术，无法把财务运行与项目实施进行严密监管。对项目预算绩效监管基本上是个空白，导致部门争着上项目，多立项、多要钱、多挥霍的现象愈演愈烈。
　　
　　改革不协调、不配套
　　
　　作为财政支出领域的三项改革，部门预算、政府采购和国库集中支付是互相依存、共同发展的。国库集中支付改革晚于部门预算改革，而起步较早的政府采购也存在诸多问题，改革没有到位。由于国库集中支付改革滞后，财政资金滞留在各部门较多，造成财政资金使用效益低下、资金调度成本增加、监督弱化等。同时，银行体制改革后，仍有相当一部分国库资金通过商业银行进行划转，受利益驱动，各商业银行对不计息、不收费的财政资金不同程度的存在截留，各预算单位根据资金性质的不同也在银行多头开户，这为监管带来不便。（赵长宝）
　

　
　　编制原则：
　　
　　　　　　　　完整 可行 缺一不可
　　
　　政策性原则 政府采购预算编制必须以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点，兼顾一般，实事求是地编制预算。
　　
　　完整性原则 在编制政府采购预算时，必须将采购单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购项目资金，完整、全面地反映在各采购单位的部门预算中，不得在预算之外另外保留收支项目。
　　
　　可行性原则 采购单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，尽量节约财政资金，切不可超前购买和消费。但有时为了满足工作需要也可以适当提高采购项目的技术含量要求，以避免不考虑发展而导致项目刚投入使用即落后的现象，造成浪费。
　　
　　可靠性原则 采购单位的政府采购预算和单位财务预算一样，一经批准便要严格执行，一般不能随意调整。因此，采购单位在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应该注意政府采购资金的来源是否及时，有无保证，不能预留预算缺口。
　　
　　统一性原则 在编制政府采购预算时，一定要按照国家统一设置的预算表格和口径、程序以及计算方法填列有关数字指标。
　　
　　突出重点原则 政府采购范围广，项目多，要将全部项目都纳入预算，在技术、实施能力等方面都存在困难。因此，要突出重点，有的放矢，首先安排必须或紧急的项目。（贾建方）

　　
　　整改措施：
　　
　　                               做好预算编制基础工作
　　
　　加强预算法制观念
　　
　　政府采购预算是全面反映各预算单位实施采购活动的计划，是积极推进政府采购制度规范动作的重要环节。预算一经批准，未经法定程序不得更改，《政府采购法》也做了详细规定。为此，在编制年度预算时，要尽可能把支出需要“打足、打全、打准”。财政部门除了广泛宣传外，还要在执法上严格要求，使采购单位、供应商和社会各界对政府采购预算的法制观念进一步加强。对于年初无法预计的采购项目，在政府采购预算中要预留一部分机动资金，防止出现捉襟见肘，挪用挤占其他采购项目资金的现象。
　　
　　加强政府采购基础工作
　　
　　第一，要提前编制和出台政府采购目录。政府采购目录是编制政府采购预算的基础。按照早编细编预算的原则，各级政府采购部门要提早编制集中采购目录的时间。按照《政府采购法》的要求，结合当地的实际，本着先易后难的原则制定切合实际的政府采购目录，对目前纳入政府采购有困难的项目由部门自行采购，待条件成熟时再纳入政府采购的范围。第二，各采购单位要细化预算编制，对拟采购的项目的品种、规格、价格等要提出具体要求。对采购资金按照“量体裁衣，不留缺口”的原则，编制详尽的政府采购预算。第三，进一步明确部门政府采购预算编制、审核的职责。政府采购预算编制、审核的职责与部门预算编制、审核的职责与部门预算编制、审核的职责相同。此外，明确财政预算部门、财政业务主管部门、政府采购办公室的职责。
　　
　　提高采购预算可执行性
　　
　　目前，部门预算中虽然已经编制了政府采购预算，但由于个别采购预算购置项目与单位预算资金项目之间没有在预算文本上直接对应；或由于政府采购预算与国库集中支付没有完全衔接，对于批准单位的自采项目，集中支付难以按预算操作，导致部分采购资金脱离财政监控或转为一般性经费开支。为此，建议在今后的预算编制中，对所有采购单位的购置性支出预算均对应到具体的购置项目上，预算执行不论采购方式，均通过直接支付方式拨付资金，发挥集中支付的作用。（贾建方）
　

　
　　　　　　　　　一手抓制度 一手抓监管　　
　　
　　健全预算信息管理
　　
　　具体而言，即统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作。进一步完善人员资料数据库和政策资料数据库，健全人员支出预算编制系统，达到通过基础信息库的相关资料，自动生成各部门人员支出预算的目标。
　　
　　特别是要进一步完善预算指标管理系统。严格规范拨款程序，有效杜绝超指标下达单位预算、待分配指标随意调整及超预算拨款等问题。及时反映预算指标的变动情况，预算处和各业务处室都能及时了解预算的追加及下达情况，提高资金的调拨效率。
　　
　　增强部门预算透明度
　　
　　实行部门预算改革后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、纪检监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。完善《预算法》及相关法律、法规和政策规定。
　　
　　具体包括：修订和增补《预算法》及其实施条例的有关条款；修订与财政预算直接相冲突的法律和规章；对现有的会计制度和财务制度进行调整，与部门预算编制口径保持一致。财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。
　　
　　增强部门预算的透明度，首先，要在部门预算决策中引入听证制度。其次，强化新闻媒体的舆论监督作用。最后，建立和健全部门预算公告制度。财政预算报告必须符合完整性、公正性和及时性这三项基本规范，以便报告的使用者能全面、准确、及时地了解政府公共预算收支的状况，使政府的公共管理行为接受社会的广泛监督。
　　
　　健全绩效评价机制
　　
　　要运用科学、规范、细致的绩效评价方法，使预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式。建立起“以成本效益分析为核心，推行年度滚动预算”的考核机制，确保部门预算和财政资金的效益不断提高。通过开展科学的项目可行性论证，合理编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时，制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系的条件成为完成任务与提供相应资金关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目效益情况的跟踪检查，并为最终实现预算资金的有效配置提供科学依据。
　　
　　抓好配套改革
　　
　　一是适时修订《预算法》，将财政年度改为每年的4月1日至下年的3月31日，以改变财政年度之初无正式预算的弊端；并将部门预算的有关内容写入《预算法》中，为编制部门预算提供法律依据。
　　
　　二是要与国库管理制度改革相衔接，逐步将部门资金纳入国库单一账户统一管理，防止资金体外循环，保证预算执行的规范化、合理化、科学化。
　　
　　三是要改进预算会计核算工作，经费支出的明细核算要与细化部门预算的要求相一致，以正确反映部门预算的执行情况，为制定合理可行的定额标准和编制部门预算提供可靠的信息资料。
　　
　　四是要加强和改进部门内部财务管理，部门的财会人员要把工作重心转移到部门预算的编制以及执行上来。要注意资产管理工作，掌握第一手资料，为部门预算编制提供基础依据。要对本部门单位工作情况和经费使用情况进行分析对比，在此基础上预测下年度部门预算收支，为编制滚动预算提供基础。
　　
　　五是协调预算编制时间和各部门年度工作计划安排时间，使项目预算编制更加科学合理。财政部应通过有效手段，从源头上将预算编制时间和部门工作计划安排时间统一起来（要求各部门工作计划或项目计划最迟应当在年度预算开始执行的半年前确定下来），适应部门预算提前编制的要求。各级财政部门也应尽快建立投资项目库和项目绩效考评办法，加强项目预算安排的科学性。（赵长宝）
　

　
　　　　　　　　　摸清家底 严格执行法规　　　　
　　
　　建立单位资产信息库
　　
　　确保预算编制准确
　　
　　由于各县市有关部门普遍对采购单位的资产情况不大了解，在出台政府采购目录，要求各单位编制政府采购预算时，对于各单位要不要进行政府采购，该不该采购某项物品，到底应该采购多少，没有一个明确的可供参考的断定标准，以致一些采购单位盲目采购、重复采购、高档次采购的现象时有发生。这既浪费了财政性资金，又助长了行政事业单位的不合理浪费。因此，各县市很有必要对本县市各行政事业单位的资产情况进行一次大清查、大摸底。只有摸清了“家底”，才能编制好各单位的政府采购预算，才能确保单位采购不走样。各县市一方面要做好组织协调工作，抽调专人，定时对本县市各单位的资产情况进行调查摸底，登记造册，对各行政事业单位的资产情况实行档案化管理，为编制政府采购预算做好前期的准备工作。另一方面各县市要根据有关部门做出的职务级别、工作岗位等各类物品的配置标准的规定，来核定本县市各预算单位相应的配备标准。以便各单位据此来编制政府采购预算，从而做到编制标准统一、规格一致。
　　
　　出台预算编制管理办法
　　
　　下达预算编制通知
　　
　　为了加强政府采购预算管理，规范政府采购预算的编制、审核、执行及监督工作，各县市应该出台专门的政府采购预算编制管理办法，并下达政府采购预算编制的通知。
　　
　　细化政府采购编制目录。一方面要求各单位在编报政府采购部门时，将涉及到的政府采购项目、资金进行细化。列出项目的明细情况，将项目金额划分到采购的各种货物、服务、工程中，使其能与采购目录及采购限额标准相对应，并将项目中不能参加政府采购的部分进行列明。另一方面，要求各采购单位对政府采购项目中货物、服务和工程的名称、规格、质量、数量、单价、总价、资金类型、供应时间等相关信息进行细化。如服务类采购项目，就是一个比较空洞的说法，如果能细化，便会让人一目了然。只有细化了采购目录，才能确保按规操作，才能杜绝政府采购操作上的漏洞，才能确保提高政府采购资金使用的准确性及其效率。（玫昆仑）