处罚裁量权过大频受考问
“凭感觉论轻重,凭印象开罚单。”有人如是形容采购监管机构在处罚环节的随意性。一直以来,业内对政府采购处罚标准过于宽泛,浮动空间过大多有争议。《政府采购法》赋予了监管机构对采购当事人监督管理并予以处罚的权力,然而在权力加身的同时,由于没有明确的处罚标准,监管机构在裁量环节的随意性频频受到“考问”。
考问一:前后不一无公平可言
在政府采购处罚环节,监管机构成为采购当事人“生杀大权”的掌控者。实践工作中,监管机构由于在处罚尺度上的多变,常常会使得处罚裁量前后不一,甚至形成截然不同的结果,从而引来诸多诟病。
由于处罚标准前后不一引来非议的案例实践工作中屡见不鲜。说起自己部门在处罚环节面临的尴尬事,某市采购监管部门的工作人员说了自己经历的这样一个例子。某供应商提供虚假材料谋取中标,后由于竞争对手投诉,行为败落,鉴于情况较为恶劣,该监管部门要对其处以采购金额千分之六的罚款。供应商却对此提出异议,给出的理由是之前也有供应商是这种情况,监管机构都没有罚,凭什么到了自己这,就立马严格起来呢?该监管机构人员当时就无语了,不知如何应答,这个处罚最终也没了“声音”。
由于处罚标准的前后不一,类似的情况让不少监管部门都感到无所适从。“在地方政府采购工作中,这种情况更为普遍。地市参与某类产品政府采购的供应商就那么几家,套用一句俗话,圈子就这么大,人员来来回回就在这几家流动,大家都知根知底。一碗水端得平不平,很多双眼睛都看着。”某市监管部门工作人员如是感慨了处罚标准“始终如一”的重要性。
考问二:人为因素掣肘公正裁量
实际工作中,人为因素过重,也是政府采购行政处罚环节多有反映的问题。“上一届领导在任时,奉行的原则是,能不处罚就不处罚,其认为处罚不是解决问题的根本之道。新领导来后,奉行严管之下见效益。想法不一样,处罚力度也不一样。”
一位基层采购监管工作人员如是告诉政府采购信息报记者。某市在对恶意投诉的处理态度上也有这种迹象存在。之前对于零星的恶意投诉,监管部门抱以包容的态度,不予理会。后来有人将监管机构处理质疑投诉不及时、处罚不公的匿名信寄到了信访办,在认识到了问题的严重性后,该监管部门领导在2009年的工作计划中明确提出,要严肃治理恶意投诉行为。此外,依据关系亲疏来衡定处罚标准的事件也是行业内隐而不宣的秘密。“老熟人”教育教育就可以了,不怎么有交往的就必须严格“依归办事”。
对于“政府采购行政处罚主观性太浓”这一现象,一业内人士用了这样一句颇值得回味的语言来形容--有人的地方就有江湖,有人的地方就有个人喜好。
考问三:理解不一 标准多样
为完善政府采购管理,各个省市都细化出台了自己的相关规范性文件,其间穿插了不少行政处罚规定。如在强化供应商管理环节,就对供应商违规行为的处罚作出了明确规定;在强化对采购人、代理机构的管理时,也有相关的约束性、处罚性文字出现。由于各地对《政府采购法》的研究程度不一、理解不一,常常使得处罚本身被蒙上了厚重的“地方色彩”。
2004年,在某市的一宗医院基因芯片扫描仪的采购中,就充分暴露出在处罚标准上“各自为政”的特点。该起投诉主要是竞争供应商投诉中标供应商有串标行为,并指出中标供应商对部分关键技术参数表述不真实。当地监管部门在核实后,发现中标单位确实存在上述行为,遂依据当地的政府采购条例给予了串标供应商应有的处罚,依情节严重程度处以四家串标供应商在一年或6个月内禁止参加当地政府采购。该处罚决定曾引起法学界人士的热议。按照当地条例规定,禁止参加政府采购活动的年限是三年内,低于一年都是被允许的;而《政府采购法》所规定的是“在一至三年内禁止参加政府采购活动”。
不少法学专家认为,禁止参加政府采购活动的最低时限应该是一年,低于一年是不被法律认可的。同时当地条例规定供应商给采购人、招标机构或者其他供应人造成损失的,应当承担赔偿责任;采购主管部门可以对其处以投标金额百分之二以上百分之十以下的罚款,而《政府采购法》规定的这一标准是“采购金额的千分之五以上千分之十以下”。
此外,某省对采购人对供应商质疑逾期不答复给予的是一万元以上五万元以下的罚款,而不少地方对这类行为的处罚是责令改正。
在各地的地方细则中,对处罚环节的规定五花八门。不少地方法规赋予了政府采购主管部门较大的自由裁量空间和权力:可以处罚或不予处罚,从轻处罚或从重处罚,决定权完全在于行政主体,在处罚标准上也常常凌驾到了《政府采购法》之上。上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则,在地方的处罚细则中体现得还不够。
采购当事人表示政采处罚亟待细化
多个省市尝试对行政处罚裁量权“挤水”
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