■第三届政府采购优秀论文评选获奖论文选登　　

　　编者按：在本报日前举办的第四届全国政府采购监管峰会上，第三届政府采购优秀论文获奖名单揭晓，通过层层甄选，共有29篇论文榜上有名。

　　提要  促进中小企业发展，是政府采购的一项重要政策功能，也是推进政府采购制度改革的目的之一。美国次贷危机引发的国际金融危机，对我国经济产生了严重影响，我国中小企业的经营也因此面临前所未有的困难。中小企业作为我国经济的重要组成部分，已成为促进当前经济复苏和快速发展的中坚力量。积极扶持中小企业的发展，已成为政府采购工作必须面对的重要课题。从发挥政府采购政策功能的角度对中小企业参与政府采购情况进行调查摸底，了解制约中小企业参与政府采购的突出问题，研究配套措施，消除各种限制，显得尤为必要。本文以江苏省中小企业参与政府采购的实际情况为基础，对政府采购扶持中小企业的有关问题进行了深入探讨。

　　　　江苏省财政厅政府采购管理处处长 吴小明

　一高三低：中小企业参与政采现状堪忧

　　江苏省政府采购历来重视对中小企业的扶持，近几年，江苏省有关部门以服务经济、服务企业为出发点，采取了多项措施，鼓励和帮助中小企业积极开拓市场，参与政府采购。从中小企业参与政府采购的基本情况看，中小企业表面上几乎垄断了政府采购的合同总额，而实质上却存在结构严重失衡的突出问题，中小企业参与政府采购整体状况不容乐观。

　　中标绝对份额高

　　统计数据显示，江苏省现有中小企业95万户，占全省企业总数的99%，中小企业创造了全省经济总量的60%以上，吸纳了80%以上的从业人员，提供了50%以上的税收收入，经济地位举足轻重，理应获得平等参与政府采购的机会。

　　但由于以往数据统计中没有针对中小企业设立专门指标，目前无法统计出中小企业参与政府采购的准确数据。根据国家四部委印发的《中小企业标准暂行规定》，全省政府采购中标企业绝大多数为中小企业，估算中小企业政府采购中标率普遍在99%以上。另外，在集中采购机构登记备案的供应商中，大部分也属于中小企业。

　　因此，从总体上看，中小企业在政府采购份额上占有绝对优势。

　　生产制造类中小企业中标比例低

　　除了部分协议供货、定点采购项目外，参与政府采购项目的供应商主要以中小企业为主，政府采购合同客观上也绝大多数被授予中小企业，但这些中标成交企业多数只是其他知名品牌产品的代理销售商，导致名为中小企业中标实则大型企业最终获利的情况相当普遍。

　　中标项目技术含量低

　　据调查，能够依靠自身力量直接提供服务的中小企业中标范围，仅局限于印刷、维修等技术含量低、采购规模小、经济回报少的项目，在一些大的项目上，中小企业根本无法与有大型企业为支撑的经销商相抗衡，使政府采购对生产制造类中小企业的扶持效果落空。

　　占中小企业总数比例低

　　以江苏省某市为例，该市政府采购中心从2000年截止到目前，共备案登记供应商5252户，相对全市10多万户中小企业来说，参与政府采购的中小企业所占比例很低，中小企业参与政府采购活动的普遍性不够。

　二级四层：法规体系基本确立

　　政府采购扶持中小企业发展的法规政策依据，从中央和地方，具体表现为法律、法规、规章和文件四个层次。

　　国家法律 《政府采购法》规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”《中小企业促进法》规定：“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务。”

　　地方法规 自2006年3月1日起施行的《江苏省中小企业促进条例》明确：“政府采购应当安排一定的比例，向中小企业购买产品或者服务。具体比例由县级以上地方人民政府根据实际情况确定。”

　　部门规章 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定：“货物服务招标活动，应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展。”

　　政府文件 江苏省政府《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》规定：“各级行政机关、事业单位和社团组织用财政性资金进行政府采购时，同等条件下优先购买中小企业专利新产品”，并明确“将省中小企业局、知识产权局联合确定的中小企业专利新产品列入省科技厅、财政厅发布的《江苏省自主创新产品目录》”，享受政府采购自主创新产品优惠政策。

　　上述规定基本形成了政府采购扶持中小企业发展的法规政策体系，但由于规定得过于原则，实践中执行效果并不理想，严重制约了政策目标的实现。

　三个缺乏：配套措施亟须完善

　　法规政策缺乏配套措施

　　政府采购扶持中小企业发展工作目前尚处于起步阶段，虽然《政府采购法》等法律法规对政府采购促进中小企业发展做出原则性规定，但由于缺乏扶持中小企业的配套措施，无法形成统一的对中小企业进行扶持的方式、配额。随着形势的发展，特别是供应商法律意识的增强，政府采购供应商质疑投诉已呈逐步上升趋势。由于政府采购扶持中小企业现有规定过于原则，实践中无法执行，只有突破现有规定对中小企业给予特殊照顾，才能真正实现对中小企业的扶持。但从法律意义上而言，监管部门和操作机构对现行法律规定的突破是违法行为，容易招致其他供应商的质疑投诉，从而使政府采购监管部门和操作机构陷于法律风险之中。在两难境地下，出于防范法律风险的考虑，监管部门和操作机构必须遵从现行规定，在配套法规出台之前，继续按照公开、公平、公正的原则对待所有供应商，无法采取可行措施给予中小企业特殊倾斜。配套措施的缺乏，直接导致政府采购实践无法将法律原则要求落实到具体操作程序中去，这不仅是操作环节难以解决的实践困难，也已成为政府采购实现扶持中小企业发展难以逾越的障碍。

　　部分制度缺乏政府导向功能

　　政府采购活动的价值追求是多元的，提高效率和节约资金往往被视为基本要求。在这个前提下，具体采购制度在设计和施行时则有可能忽略其他政策目标，其中便包括对扶持中小企业的重视不够。从当前实践看，这些制度主要包括两种。

　　一是集中采购目录制度。纳入政府集中采购目录的项目大多是行政事业单位日常办公需求的设备、产品、服务或工程，而且集中采购数额标准规定得较高，而部分中小企业能够提供并且具有优势的小宗产品和服务尚未纳入采购范围，客观上导致部分中小企业提供的产品和劳务游离于政府采购需求之外。

　　二是协议供货制度。实践中，对于一定期限内采购频率较高、单次采购金额较小、采购总量较大的通用类商品，为了减少重复招标，降低采购成本，提高采购效率，各地普遍实行了协议供货制度。协议供货制度固然有其不可否认的优势，但由于在一定期限内保持供应商的相对稳定性，也客观增加了其他供应商特别是中小企业随时进入政府采购市场的难度。

　　中小企业认定缺乏可操作性标准

　　一方面，现行《中小企业标准暂行规定》明确的标准过于宽泛，按照这种标准的规定，绝大多数中标供应商属于中小企业，也就无所谓特别扶持中小企业发展的问题。另一方面，政府采购真正需要扶持的中小企业究竟是生产制造类企业，还是代理销售类企业，或者不区分企业类型一视同仁，特别是对于中小企业代理销售大型企业产品的情况如何适用扶持政策等问题均没有明确规定，导致政府采购扶持中小企业政策在对象选择、扶持措施、倾斜程度等方面难以把握、无法执行，也就从本质上影响了政府采购对中小企业发展的有效促进。

　四类门槛：隐性不公平有待破局

　　调研情况表明，采购人盲目贪大求强观念较为普遍，不利于中小企业的限制性条款过多等问题十分突出。采购人盲目攀比、过分迷信大型企业提供的产品，不愿意接受中小企业的产品和服务。在这种观念的支配下，有的采购人便利用招标文件设定不合理的条款，采取不利于中小企业中标的评标体系，以达到变相排斥中小企业参与政府采购或成功中标的目的。这些限制性条款主要体现在四个方面。

　　资格资质类

　　明确要求参与竞标的供应商必须具有相应的资质等级、经营资格认定文件，不符合条件的一律不允许参与，将中小企业拒之门外。

　　规模业绩类

　　要求投标企业必须达到过高的注册资本标准，有的项目采购金额并不高却要求供应商注册资本达几千万元，并且要求供应商满足一定的经营年限、曾经取得相应业绩或具有同类项目经验，中小企业在这方面处于先天弱势。

　　商务条件类

　　为保护自身利益，实践中通常要求中标供应商在中标后预缴高额履约保证金，对交货时间、完成工期提出苛刻要求，而对拨付货款设定较长周期，增加了企业的资金压力，融资能力本就不足的中小企业不堪重负，只能知难而退。这已成为中小企业进入政府采购市场的重大障碍。

　　技术指标类

　　设定一些过高的技术指标，而这些技术指标要么被设为准入门槛，要么被列为评审加分项目，将中小企业与大型企业放在同一起跑线上衡量，这种表面看似公平的做法，实质上是极为严重的隐性不公平，导致中小企业在此类技术指标面前无以招架。

　五方面有待加强：中小企业尚缺核心竞争力

　　事物发展的内因是根本，外因是条件。影响中小企业参与政府采购活动的因素，除了制度缺位、观念偏差等因素外，中小企业在政府采购领域缺乏有效的竞争实力，在产品和服务质量、采购人认可程度等方面均不及大型企业和知名品牌，也是十分重要的原因。中小企业竞争力不强主要表现为以下几个方面。

　　管理水平有待加强

　　不少中小企业受经营规模、经营理念等制约，普遍存在综合管理水平不高、自身竞争实力不强的问题，例如在经营管理上，多为家族式管理，特别是在成本控制、财务制度、质量检测等基础性的管理方面还没有走向规范化、制度化，规范性不强，随意性很大，造成管理上的混乱。

　　履约诚信有待加强

　　部分中小企业诚信制度缺失，不讲诚信，违法违规经营，在竞标过程中伪造证明文件、不计成本恶意压价谋取中标，中标后又违反合同私下转包、提供劣质产品和服务，这些行为损害了采购人的合法利益，也破坏了政府采购市场环境，最终损害了中小企业自身的信誉和发展。

　　服务保障有待加强

　　中小企业防范和抗击经营风险的能力较差，由于在技术、工艺、设备等方面落后于大型企业，其产品社会化程度较低，服务保障渠道单一，而有些政府采购产品使用寿命和年限较长，需要提供持续可靠的售后服务保障，在此过程中部分中小企业却已倒闭破产，无法继续提供服务保障。

　　参与信心有待加强

　　政府采购作为一种政策导向性较强的政府行为，对企业既是一个大的销售市场，也是一个好的宣传渠道。特别是对中小企业而言，更是一个具有带动效应的示范工程。但有的中小企业特别小型企业存在“自卑”心理，误认为政府采购的主要对象是大型企业，中小企业没有资格和大型企业在政府采购招标上展开竞争。

　　竞争意识有待加强

　　有的中小企业缺乏长远发展眼光，不了解政府采购扶持中小企业的政策，不清楚政府采购的主要流程，甚至对政府采购存在误解和怀疑，认为政府采购程序繁琐、制约较多、资金回笼慢，不愿意学习研究政府采购知识，主动放弃政府采购市场。个别中小企业则将政府采购政策扶持视为片面保护甚至作为逃避市场竞争的保护伞，宁愿到处跑关系、要特殊照顾，也不愿主动学习掌握参与政府采购的流程和知识，更不愿意参与政府采购竞争。

　六项措施：政府采购扶持中小企业大有可为

　　鉴于中小企业参与政府采购现状的严峻性和制约政府采购扶持中小企业发展原因的复杂性，政府采购扶持中小企业的发展必须注重综合效应，在完善配套政策、降低准入门槛、加强培训宣传、提高信息化水平和解决中小企业实际困难等方面共同发力。唯有如此，政府采购扶持中小企业的政策功能才能达到最大化，中小企业也才能真正成为政府采购市场的佼佼者。

　　完善配套政策

　　政府采购相关部门应制定政府采购扶持中小企业的可操作性制度，对扶持中小企业政策的适用范围、优先方式、份额比例等做出硬性规定，给中小企业特别的保护，为政府采购实践操作提供依据。在国家统一政策一时难以出台的情况下，可以鼓励各省级部门先行研究试点，进一步探索总结经验，成熟后再予以规范。具体内容包括以下几个方面。

　　明确规定中小企业参与政府采购的份额和范围。可以设定中小企业中标份额的最低比例，对一些经常性的服务、技术含量要求不高的通用性产品如家具、印刷、物业管理等，专门面向中小企业采购，禁止大型企业参与竞争。

　　给予中小企业竞争价格优惠。明确规定在同等条件下，中小企业报价与大型企业相当或者报价在一定幅度内高于大型企业的，即可获得政府采购合同。

　　招标文件给予中小企业政策倾斜。在评审中，结合中小企业拥有自主创新产品、招录下岗人员、交纳社会保险、履约诚信度等具体因素，给予适当加分。

　　鼓励大企业带动中小企业参与政府采购。对一些技术复杂、预算金额较大、中小企业无法独立承担的采购项目，鼓励参与投标的大型企业选择适当项目向中小企业进行分包，并在评审项目中予以体现，采购机构要对分包情况予以监控。

　　试行定点采购。结合实际确定一批有发展潜力的中小企业进入定点采购名录，扶持中小企业发展壮大。

　　降低准入门槛

　　降低资格条件。政府采购相关部门编制招标文件时，要结合中小企业的实际，严格禁止设立与履行合同能力关联不密切的条件，适当降低对投标企业资本规模、资质等级、经营业绩、技术力量的要求，转向看重企业诚信经营历史、看重产品和服务质量，为服务过硬、诚信经营但规模较小的企业提供机会。

　　实行项目拆分。对于部分大宗政府采购项目，由于中小企业规模较少、人员和资金力量有限，往往无力承担，也就失去了参与政府采购的机会。因此，对一些可以拆分的大宗政府采购项目适当拆分、化整为零，变成若干中小企业能够承担的小型项目，可以增加中小企业参与机会。

　　鼓励联合投标。鼓励和支持中小企业组成联合体参与投标，明确对中小企业投标联合体的评审细则，规范联合投标协议的格式内容，促使中小企业形成竞争合力，以弥补中小企业资质条件的相对不足，提高中标成交率，分散中小企业的成本，降低采购人的风险。

　　减少资金压力。对中小企业的投标、履约保证金的收取适当降低标准和数额，或以动产、不动产为抵押方式收取，防止因无力交纳保证金而将中小企业拒之门外或影响企业正常经营。

　　加强培训指导和宣传

　　政府采购相关部门要充分利用网络、广播电视、报刊杂志等媒体广泛宣传政府采购政策，要联合中小企业主管部门针对中小企业的实际情况和需求开展分类培训和指导服务，提高中小企业的竞标意识、产品质量和服务能力，靠自身实力赢取采购人的认可。同时，注意做好中小企业产品和服务的宣传，通过举办政府采购商品、中小企业风采展示会和现场观摩会，为中小企业提供展示自身产品和实力的平台，提升中小企业在采购人中的品牌和形象认可度，引导采购人克服对中小企业的偏见，树立正确的消费观念，理解和支持政府采购扶持中小企业政策，自觉消除对中小企业参与政府采购的不利限制。

　　建设中小企业综合信息平台

　　近年来，江苏省着力加强政府采购信息公开，为中小企业提供信息支持，形成江苏政府采购网、省辖市政府采购网、市（县）政府采购网联合发布的政府采购信息披露体系，基本能够保障供应商及时、准确、便捷地获取政府采购信息。

　　尽管如此，中小企业受人员力量和产品服务类型的限制，在信息发布平台多样、各种信息集中交错的情况下，难以实时跟踪所有政府采购信息发布，及时获取自己所需要的政府采购信息。因此，依托现有政府采购网络开设专区，建设政府采购扶持中小企业综合信息平台显得相当重要。该平台至少应当具备以下功能。

　　信息发布功能。针对中小企业人员力量不足、所需信息针对性强的实际，统一专门面向中小企业采购、中小企业可能参加的政府采购项目建立发布渠道，以省级为单位集中发布并实现全国共享，并根据采购类别进行科学组合编排，实现只需登录政府采购网便可浏览全国采购信息的功能，减少企业搜集采购信息的精力和难度，便于中小企业及时准确查询所需信息，积极参与政府采购。

　　中小企业资料录入验证功能。将经过法定程序认定为中小企业的名录列入数据库，并实行全国联网查询，便于采购机构审核确认供应商是否属于中小企业，节省验证的环节和精力，提高工作效率，并保证扶持政策确实为中小企业享有。

　　中小企业诚信管理查询功能。针对部分中小企业履约能力不足、诚信制度缺失的现象，为保障采购人的合法权益，将所有参与政府采购中小企业履行采购合同、提供产品服务、遵守政府采购法规等诚信情况列入档案，建立政府采购中小企业信用评级和违反诚信行为退出机制，便于政府采购监管部门及采购代理机构通过网络查询及时识别不良供应商、降低和防范采购风险，维护合法守信中小企业的利益。

　　解决制约参与的实际困难

　　一方面，为中小企业参与政府采购提供便利，简化中小企业参与投标的程序和手续，开辟绿色通道，为中小企业在竞标申请、标书送达、资格审核方面提供便利，并减免参与投标的相关费用，在评审过程中对中小企业优势项目给予政策性加分，加快对中标中小企业的资金支付速度，以弥补其与大型企业竞争实力的差距。

　　另一方面，针对中小企业普遍存在融资困难的突出问题，政府采购部门可以协调本地银行，以政府采购为平台帮助中小企业融资，采取以中标通知书、政府采购合同为抵押凭据直接向银行贷款、货款支付直接划拨给银行的方法，既帮助解决中小企业融资难的问题，也提高中小企业对政府采购合同的履约能力。

　　加强监管考核工作

　　加强对政府采购供应商的监管，督促所有参与政府采购的中小企业遵守法律法规和政府采购制度规定，恪守诚实信用原则，依法参与政府采购竞争，对以不正当手段非法谋取中标、损害政府采购利益的不法企业严格查处，建立优秀的政府采购供应商队伍，为优秀的中小企业提供更多的竞争机会。同时，要加强政府采购扶持中小企业情况的考核，将扶持中小企业情况作为对各级政府采购监管部门、集中采购机构进行考核的内容，定期组织考核，督促政府采购监管部门和执行机构抓好各项政策的落实。