■第三届政府采购优秀论文评选获奖论文选登　

　　编者按 政府采购制度要不断完善，必须善于发现问题并提出办法。本文以政府采购管理中存在的问题，包括预算缺乏定价基础、资产管理不衔接、审批主体职责不明晰以及监管薄弱等为切入点，对政府采购的管理与制度创新提出了针对性的建议。

水利部预算执行中心主任 牛志奇

　政采制度改革成效显着

　　我国实施政府采购以来，取得了显着的成效：制度不断完善，颁布实施了《政府采购法》规范政府采购活动的全过程，还有《招标投标法》和《合同法》等相关法律也对政府采购活动有相应的约束；运行机制不断健全，采购制度和操作行为进一步规范，依法采购、公开透明的运行机制逐步形成；采购规模不断扩大，由2002年的1009.6亿元增加到2008年的5900多亿元，采购范围不断拓宽，由单纯的货物采购扩大到工程及服务领域。

　　规范行为 依法行政

　　在政府采购制度运行中，政府行为具有双重性，既是市场管理者又是市场参与者。正因如此，政府的采购行为对市场和宏观经济运行有着举足轻重的影响。《政府采购法》的实施，可以明确管理职能与采购职能，一方面使政府采购受市场规则和法律的约束，交易行为平等，另一方面保证政府通过采购政策调控经济，维护市场秩序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。

　　源头治腐 促进廉政

　　从1999年开始，中纪委就把推行政府采购制度作为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确提出推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。由于政府采购工作遵循“公开、公平、公正”的原则，在实施政府采购的过程中，有利于建立健全采购行为的监督机制。一是直接监督。现行的采购方式主要是公开招标，在整个采购过程中采购单位和供应商会自觉地进行相互监督。二是行政监督，对采购过程中的违规违法问题，供应商可按规定直接向政府采购管理部门进行投诉，维护自己的合法权益。三是外部监督。在政府采购实施过程中，会邀请审计、监察等部门参加开标和评标活动，以加强对采购流程的监督。而有效的监督机制使得政府采购工作更加健康、有序、规范地进行，有效促进政府廉政建设。

　　提高资金效益 强化支出管理

　　在传统财政支出管理体制和政府采购模式下，由于采购的决策程序不科学，采购行为不规范，操作程序不透明，势必影响政府采购资金的有效使用。建立健全政府采购制度，将政府采购程序和方式以及资金拨付办法制度化，就可以充分发挥政府采购的积极效应，有利于提高财政资金的使用效益。同时财政部门在采购活动进行过程中随时掌握采购的工作进展和动态，并根据采购合同及验收情况，直接将采购资金拨付给供应商，从根本上杜绝了采购单位截留、挪用财政资金的问题，使财政监督的有关规定落到实处，有利于进一步提高财政资金的运作质量和强化财政支出的管理监督力度。

　　保护民族产业 实施政策功能

　　根据WTO的有关规定，我国在加入WTO政府采购协定之前，政府采购将是WTO所能够接受的合法的贸易壁垒，也就是说国家可以不受限制地在政府采购这个领域里设立非关税贸易壁垒、限制进口商品、保护国内商品。《政府采购法》的颁布实施，为在全面开放政府采购市场之前实施扶持国内企业发展等政策提供了法律保护。我们可以充分发挥政府采购的非关税贸易壁垒作用，保护和支持民族企业的发展，增强国内企业自我发展能力和国际竞争力。

　　政府采购作为政策工具，其政策功能正在不断显现：有效地调控宏观经济；发挥政府采购导向功能促进产业结构调整；制定相关的政府采购政策，发挥促进区域经济结构调整的作用；制定市场准入规则、竞争规则、执行监督规则，促进产品质量、技术水平提升，实现环境保护功能；通过扶持中小企业的政策，促进中小企业发展的功能。

　管理领域存在四大问题

　　采购预算编制不准确

　　我国的政府采购预算编制存在的问题之一就是缺乏一个合理的定价体系。就目前的预算编制现状来看，预算单位在编制政府采购预算时，没有项目或品目的价值可参考，或没有统一的价值标准，往往是“拍脑袋”，随意性很强。

　　如预算单位可能按照自己的想法随意将某一电脑的预算定为1万元，但事实上在采购时只需支付6000元，余下的4000元差价在现有的政府采购统计报表系统中，就被默认为节约资金，但事实上，这4000元并非是节约资金，而是由于编制政府采购预算不精细产生的。

　　如此一方面造成预算规模盲目扩大，财政部门在审核时也无从控制，占用了国家预算的大盘子；另一方面也助长了预算单位花钱“大手大脚”的不良风气；更不符合财政精细化管理的要求。

　　与资产管理不衔接

　　政府采购要求有了预算才能实施采购，即有钱才能采购。换角度而言，只要有政府采购预算就可以实施采购，但不管采购项目特别是货物采购项目是否有必要实施，即该资产该不该购置、资产有无定额控制等问题，因为这些问题属于资产管理的范畴。导致有些预算单位个人名下的电脑多达四五台，而且电脑的配置越来越高。这无疑是对财政资金的浪费，主要原因就是资产管理与采购预算没有很好衔接起来。缺乏这种衔接，就为采购人无视实际需要盲目编制预算盲目采购提供了可能。

　　审批工作责任不清

　　审批是政府采购管理的重要手段。按照目前的审批规定，财政部门涉及采购人的主要有以下几种类别的政府采购审批，一是公开招标失败转其他采购方式，二是采购进口产品（只要进口产品相应项目金额在限额标准之上就需报批），三是公开招标限额标准之上的货物、服务、工程采购项目采取其他采购方式。

　　上报财政部门进行审批可有效地加强对资金使用的监管力度，但也产生了一个问题，即审批主体职责定位与责任划分的问题。

　　以进口产品审批为例，所需递交的材料有进口产品申请表、专家论证意见和专家签到表。进口产品的申请购买前提一般是说明所需采购的产品国内不生产，或者国内生产的产品无法满足需要，通常专家意见就写明以上情况。但是财政部门在审批时很难确定专家意见的准确性，更难确定专家是否具有评审资格。如果财政部门仅根据提交材料审批通过申请，而事后证明该产品不仅国内生产而且能满足项目需求，那么这里面所产生的责任由谁来承担？对于申请单位而言，既然财政部门已经审批通过，那么就可购买，事后所产生的一切责任与后果也就应当由财政部门来负责。类似审批责任划分不明确的问题将大大影响采购工作的实施成效。

　　监管力度不足

　　建立严格的监督管理制度，以保证政府采购工作的规范运行，是我国政府采购制度建立与完善过程中亟待解决的关键问题。从现状来看，这方面存在以下不足：一是监督手段有限，一些违规现象防不胜防，如该实行公开招标的政府采购项目擅自改用其他采购方式代替，采购人与供应商串通操纵中标过程，擅自改变中标结果等等。二是对采购人违法采购行为的处罚不够严厉，法律手段、行政手段、经济手段的运用不足，无法有效遏止违法违规行为，造成公众对政府采购失去信心，使政府采购市场的公平、公正性下降。

　采取有效对策提升管理效能

　　建立政府采购定价体系

　　建立完整、准确的政府采购预算编制制度是建立规范、完善的政府采购制度的前提。预算编制的精细化，提高了政府采购的透明度，这对健全财政职能、细化支出管理、提高财政资金的使用效率起到了很好的促进效用。因此，为了细化预算编制，提高预算编制的科学合理性，建议建立起科学合理的政府采购定价体系，确定预算的价值基础，确定主要品目的定价基础、定价原则。这方面可以先以目前的政府采购目录内产品或项目做试点，逐步扩大，使采购预算编制更合理，从而正确反映政府采购的规模和节约率。

　　政采与资产管理相衔接

　　针对采购人任意编制预算进行随意采购、无限量采购的现象，应建立以资产配置定额为前提的一套科学合理的定员定额体系，建立与政府采购相衔接的资产管理机制。2009年，财政部已尝试对土地、房屋、汽车等资产进行管理，针对这一尝试，建议进一步扩大范围，将其扩展到政府集中采购目录内产品。为此，必须首先制定车辆、办公家具、办公设备等的配备标准，做到有章可循，执法有据，将财政资金用到实处，减低行政成本。

　　准确划分审批事项的责任点

　　要使申报审批达到预期的效果，必须明确审批事项各个主体的职责定位及责任点。审批事项涉及各个相关主体，有专家、有上级主管部门、有财政部，各个主体担何种责任，直接影响到审批事项的合理性与真实性。按照目前的审批制度，在政府采购中财政部门承担了最后的审批工作，相应的也就承担了最后的责任，这必然导致采购相关的主体责任心淡漠、敷衍了事。因此，必须明确审批主体的职责定位，明确相关责任人的职责，比如审批项目层层上报，则每层审核人员都应承担相应的责任。以进口产品申报审批为例，申请单位既然出具了相应的专家论证意见，如若事后表明专家意见不实，则采购单位也应承担相应的责任。

　　加大惩处和责任追究力度

　　完善政府采购监督机制需要从三方面着手：

　　一是建立对政府采购工作各环节的日常监督，如采购计划制定、采购预算编报，应层层上报，层层批复。要保证政府采购预算的合理性和有效性，防止出现采购单位不顾预算自由采购的行为。再如，非公开招标方式的组织是否符合规定，有无“暗箱操作”，这些都需要在日常监督中予以重视。

　　二是要建立审计、纪检监察等部门组成的专业监督队伍，形成多层次、多手段的监督体系。监督要有强有力的手段，单靠单位内部的财务监督不行，所以要发挥审计、纪检监察部门的作用，这就要求审计、纪检监察部门加强对政府采购业务的学习，熟练把握相关知识，在监督上发挥更大的作用。

　　三是加大处罚力度。要真正形成对政府采购领域违法犯罪行为的高压态势，依法严惩违法违规行为，切实起到威慑作用，遏制政府采购领域腐败现象的滋生蔓延。同时，对国家机关公务员和所属事业单位在政府采购过程中滥用职权、徇私舞弊、恶意串通的行为要坚决予以处理，防止出现违法不纠、执法不严的现象。