事业单位能参加政府采购投标吗
编者按 去年11月，某事业单位持法人证书、税务登记证明等文件购买招标文件时，当地政府采购代理机构工作人员建议：“你们没有营业执照，根据招标文件，你们的投标将被判做无效投标。所以建议你们不要买招标文件了。”得知营业执照被列为该项目投标的必要条件，该供应商随即提出质疑。受到质疑后，营业执照是否应作为参加政府采购投标必要条件便在该代理机构内部引发了激烈的争论。本报于去年11月21日案例细点评栏目中刊出《营业执照可否作强制性要求》一文后，进一步引起了业界人士的热议，一些从业人员还来稿发表自己的看法。
去年11月28日，本报选登了两篇颇具代表性的文章刊出。其中，一文旗帜鲜明地抛出了“营业执照不应作为强制性要求”的观点，而另一文则建议，如果供应商本身按有关规定不具备营业执照，可考虑要求用“组织机构代码证”代替。
但在具体的政府采购实践中，没有营业执照的事业单位能否参与投标依然困扰着部分政府采购代理机构。为此，业界一些善于思考的业内人士再次来稿，试图厘清“事业单位能否参与政府采购投标”这个问题。欢迎继续来稿讨论。来稿请寄：wanyutao520@sohu.com <http://www.caigou2003.com/theo/lilun/200907/mailto:wanyutao520@sohu.com>。
正方：本不该被拒绝
在政府采购活动中，事业单位参加政府采购投标的情况时有发生。在处理事业单位参加政府采购招投标活动时的资格有效性方面，因法律法规对这种情况的规定较少且不详细，因此在评审过程中很难准确掌握。针对此情况，笔者把《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中相关的规定进行了对照，对事业单位参加政府采购货物和服务招标活动中有关资格方面的问题进行了简要分析。
《政府采购法》的有关规定
《政府采购法》中，涉及投标人资格的条件的条款有第二十一条、第二十二条、第二十四条。《政府采购法》第二十一条规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或服务的法人、其他组织或者自然人。从本条款来看，只要是法人单位、相应组织或者自然人，能够向采购人提供货物、工程或服务，都具备参加政府采购投标的资格条件。
《政府采购法》第二十二条又规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（6）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
对比《政府采购法》第二十一条和第二十二条，可以看出，第二十一条是对供应商的定义，规定了其内涵和外延，同时具有限定性的作用。第二十二条明确了对供应商资格限定的六个条件，是对第二十一条的更具体要求，即明确供应商应当具备民事责任、商业信誉、财会制度、技术实力、依法纳税、社会保障、违法记录，以及相关法律法规的要求等条件。从条件的限定性上来看，第二十二条的条件要求缩小了第二十一条中关于供应商的外延。因此，在实际操作过程中，应当按照第二十二条的要求去把握。
《政府采购法》第二十四条还规定了“两个以上自然人、法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购”。该条同时要求“参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件”。这一条对参加联合体投标各方的资格条件要求明确了以《政府采购法》第二十二条为准。因此，《政府采购法》中对供应商的资格条件要求是一致的。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的有关规定
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》是针对政府采购活动中货物和服务招标投标活动制定的管理办法，属于部门规章，其地位从属于《政府采购法》。在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中，涉及供应商资格限定条件的有第二十九条和第三十四条。
值得一提的是，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中是以“投标人”的概念代替了《政府采购法》中“供应商”的概念。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十九条提出“投标人是响应招标并且符合招标文件规定资格条件和参加投标竞争的法人、其他组织或者自然人”。与《政府采购法》的区别在于：一是在概念上区别于《政府采购法》中提出的“供应商”的概念。二是把对“投标人”的资格要求，限定在了“符合招标文件规定的资格条件”，而没有再提出更加具体的资格条件要求。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条规定，两个以上供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标。以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。本条款将投标人的限定条件从《政府采购法》第二十二条的六个条件中，仅选择了第一款作为限定条件，实际上是对《政府采购法》第二十二条关于供应商资格条件外延的扩大。
从法的位阶的角度讲，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中关于联合体投标资格的确定，只能按照《政府采购法》的第二十二条执行，而不能按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的条款要求去做。
事业单位已经满足
政府采购供应商的资格要求
上面的两部分中，我们对《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》关于对投标人（供应商）的资格限定条款进行了简要分析。那么，事业单位究竟是否符合政府采购中货物和服务项目的招标要求呢？这还得按照《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》提出的条件，对事业单位做一对照分析。
1.从事业单位法律地位上看，事业单位是法人单位，具有独立承担民事责任的能力。
2.从商业信誉上看，事业单位不是公司性质的单位，因此，不宜考核其商业信誉的好坏。按照目前公司参加政府采购考核商业信誉的要求，多采用考核投标人的有效会计事务所审核报告或银行开具的资信证明。但这两项是否能反映公司的商业信誉，还值得商榷。如参照公司的考核内容，事业单位也完全可以提供相应的材料。
3.从财务管理制度上看，事业单位须按照事业单位财务管理制度管理，须将各项收人全部纳入单位预算，统一核算，统一管理，实行收支两条线。因此，其财务是健全的。
4.从技术实力上看，有的事业单位，如高等院校、科研院所、质检单位、技术认证单位都具有必要的技术设备、人员，具有完成政府采购项目的能力。
5.从依法纳税上看，事业单位目前更多承担的是单位员工的个人所得税，而不是公司企业中常指的企业所得税、营业税、增值税等税种。但是《政府采购法》没有明确说明纳税的种类，因此，考核此项的法律依据严重不足。单纯从《政府采购法》关于依法纳税要求的字面理解，事业单位也应符合《政府采购法》的要求。
6.从缴纳社会保障资金上看，事业单位都为所属职工缴纳规定的社会保障资金，因此符合《政府采购法》的要求。
7.从违法记录上看，事业单位的业务“经营”活动如不存在违法记录，也应符合《政府采购法》的要求。
8.从目前财政部的相关规定来看，财政部是认可事业单位作为投标人参加政府采购投标活动的。财政部出台的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》第十四条就规定，订购产品政府采购合同应当授予在中国境内具有中国法人资格的企业、事业单位。从该条规定可以看出财政部作为政府采购的主管部门，是认可事业单位参加政府采购投标的。
综上所述，笔者认为，事业单位符合《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中关于对投标人（供应商）的资格要求的规定，因此可以参加政府采购活动，不能作为资格不合格而被拒绝。同时，笔者也建议事业单位参加政府采购活动，必须选择招标内容与自己的业务范围一致的项目，以免影响自己的中标概率。（张文龙）
反方：在一定条件下才可参与
随着政府采购事业的发展和采购规模的扩大，参与政府采购的供应商范围越来越广，在部分采购项目招标过程中，多次出现事业单位参与投标的情况。由于事业单位只提供了该单位的事业单位法人证书副本复印件，未按招标文件的要求提供“有效的企业法人营业执照副本复印件”，评标委员会认为事业单位未实质性响应招标文件的要求，造成投标被拒绝，个别项目因此出现了实质性响应的投标人不足三家而导致采购项目废标的情况，给采购工作的正常开展造成了一定影响。事业单位能否参与政府采购投标，不少政府采购从业人员也感到非常困惑。笔者认为，要弄清楚事业单位能否参与政府采购投标这个问题，首先得弄清楚供应商资格的法律要求以及事业单位的性质等问题。
从供应商资格的法律要求分析
讨论事业单位是否具有参与投标的资格，首先要了解法律对政府采购合格供应商的资格要求和事业单位的性质。根据《政府采购法》第二十一条的规定，政府采购的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。根据该法第二十二条的规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力； （二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。根据《招标投标法》的规定，投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法有关投标人的规定。
综合《政府采购法》和《招标投标法》的要求，具有独立承担民事责任能力的法人、其他组织或者自然人是政府采购的合格投标人。
从事业单位的性质进行分析
事业单位是我国特有的一种组织机构，依照《事业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日施行）第二条的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助，按照事业单位经费来源的不同分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位，从事经营活动的主要是后两种类型的事业单位。
事业单位作为一种组织机构，是否具有法人身份呢？根据《民法通则》第三十六条的规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。也就是说，法人是具有民事权利主体资格的社会组织，是民事法律关系的主体，与自然人相对称的。根据法人所从事的业务活动不同，法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人。
企业法人是依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国公司登记管理条例》，具有符合国家法律规定的资金数额、企业名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件，能够独立承担民事责任，经各级工商行政管理机关登记注册取得法人资格的社会经济组织；机关、事业单位和社会团体法人的法人资格的取得则是依据《民法通则》：有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格；具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。
因此，事业单位是属于具有独立承担民事责任能力的事业法人，符合《政府采购法》和《招标投标法》合格供应商的要求。
从事业单位从事经营活动分析
事业单位作为一种公益性的组织，一般不从事经营活动。随着我国经济体制的逐步转型，一些事业单位逐步由社会性、公益性为主转向营业性、开发性，如何规范事业单位从事营利性的经营活动，我国法规也有相应的规定。《事业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日施行）第二条第二款规定：“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”事业单位如果举办营利性经营组织，则应该是实行独立核算的、以企业为形式的经营组织。这种经营组织实行独立核算必然独立承担民事义务，根据《民法通则》的法人定义，这种经营组织应办理《企业法人营业执照》。
《企业法人登记管理条例》（1988年7月1日起施行）第三十五条第二款规定：“根据国家有关规定，由国家核拨经费的事业单位、科技性的社会团体从事经营活动或者设立不具备法人条件的企业由该单位申请登记，经登记主管机关核准，领取《营业执照》，在核准登记的经营范围内从事经营活动。”
营业执照是登记注册机关代表国家核发给公司准许其营业的凭证，分为《企业法人营业执照》和《营业执照》两类，二者在法律的含义是不同的。《企业法人营业执照》是公司取得法人资格和合法经营权的凭证，《营业执照》是公司取得合法经营权的凭证，标志着国家允许其从事经营活动，但经营单位本身不一定具有独立的法人资格，其民事责任由所属的法人承担。
须办理《企业法人营业执照》或《营业执照》
综上所述，事业单位在一定条件下是可以参与政府采购投标活动的，前提是要按照事业单位管理的相关规定，到工商管理部门办理《企业法人营业执照》或《营业执照》。具体来说，一是依照《事业单位登记管理暂行条例》，单独成立经营组织，办理《企业法人营业执照》，能够独立承担民事责任；二是依照《企业法人登记管理条例》，事业单位经登记主管机关核准，领取《营业执照》，民事责任仍由事业单位法人承担。
为避免要求企业法人营业执照导致事业单位投标再次被拒绝的情况发生，建议将采购文件的星号条款修订为“要求投标供应商提供法定代表人授权委托书、有效的营业执照副本复印件并加盖投标人公章”。（郭俊杰）
