编者按 国办35号文就工程政府采购做出了明确规定，要求“加强工程项目的政府采购管理，政府采购工程项目除招标投标外均按《政府采购法》规定执行。”对这一政策，各地正在积极实施。不过，由于历史上“两法分治”的现实，构建两法框架下的工程采购管理运行机制是亟待解决的新课题。本文立足于当前工程政府采购的政策和法律，提出了一个关于这一运行机制的初步设想，具有一定的创新性。今予刊登，供业内参考，并希望借此促进在这一问题上的讨论。

　　《中华人民共和国政府采购法》已将使用财政性资金的工程类项目纳入了政府采购的范围。与货物类和服务类项目相比，工程类项目具有使用资金额度大、涉及社会公共利益和民生福祉范围广的特点。因此，切实加强对工程项目政府采购的管理和实施力度，不仅是进一步扩大政府采购规模的必然要求，更是从政府采购领域落实科学发展观的现实选择。结合具体工作实际，本文试就建立健全工程项目政府采购管理与实施的运行机制谈些粗浅认识。

　工程政府采购管理中存在三大问题

　　不履行政采审批程序

　　政府采购工程项目应按照政府采购管理规定和工程建设管理规定履行报批手续。由于认识上的偏差，一些建设单位只注重传统意义上工程项目的立项、规划、设计、报建程序，而忽视政府采购管理环节，直接委托由建设行政主管部门认定的代理机构进行招投标。至于何时招的标、代理机构是谁、投标人和中标者是谁、中标金额和资金节约率是多少，财政政府采购管理部门都不得而知。而按照政府采购管理制度的要求又得将此纳入政府采购统计范围，因而出现了事后追着建设行政主管部门或建设单位要“数字”的怪现象。

　　工程采购范围和内容严重“缩水”

　　部分工程政府采购项目具有同步由《政府采购法》和《招投标法》规范的双重属性。根据《政府采购法》和《招标投标法》相关规定，工程政府采购除包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等，还应包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。而从目前实施情况看，政府采购正在努力规范的仅限于工程施工中的土建工程和装修、装饰工程，还有大量的工程项目没有进入政府采购规范管理的范围。

　　招投标范围外工程无人监管

　　集中采购目录中公开招标数额标准以下、限额标准以上部分工程项目未能有效执行政府采购制度，形成采购的“盲区”。

　　《政府采购法》规定，政府采购通过依法制定的集中采购目录及公开招标数额标准和采购限额标准来调节具体采购范围和内容，这说明并不是所有的工程项目政府采购都要实行招投标，工程招投标适用范围和内容仅限于法律、法规有强制性要求的项目。

　　从实施政府采购的角度来讲，由于执行招投标是以达到公开招标数额标准为前提，鉴于工程项目的强制性要求，达到公开招标数额标准的项目虽然在政府采购管理和运行程序上存在缺位，但均实行了招投标。而对于未达到公开招标数额标准，属集中采购目录内的工程项目，建设单位往往自行直接发包，完工后再进行工程决算审计。即使是执行了政府采购制度的，也往往是将工程采购变成了货物采购，将一个完整的工程分割开来，客观上使部分采购内容游离于监管之外。

　构建工程政采管理运行机制

　　严格工程采购监管程序

　　从《政府采购法》确定的工程项目实施内容来看，既包括适用《招标投标法》进行招投标的项目，也包括虽不进行招投标，但应适用《政府采购法》规定的其他非招标采购方式进行的政府采购项目。

　　从适用《招标投标法》进行招投标的工程项目来看，实施的仍是属于政府采购集中目录内的项目；从建设单位的定位来看，虽有招标人之分，但仍属于采购人的大范畴之中。

　　从管理层面来看，《政府采购法》侧重于资金管理，即预算编制、资金审核、资金支付；《招标投标法》侧重于工程质量和技术方面的管理；两法的有效衔接是确保工程项目政府采购顺利实施的根本保证。

　　因此，在执行途径和办法上，要以资金流向为重点，以规范操作为目标，严格执行政府采购制度。对实行招投标的工程项目，在切实加强与相关部门的协作与配合的同时，要从项目立项、资金审核、信息发布、操作机构的选定、投标、评标、定标、合同备案、资金支付等方面进行全程监督；特别是在资金支付方面，要根据采购合同、工程实施进度和财政跟踪评审资料等，严格财政性资金管理的各项规定。对不实行招投标的工程项目，要严格执行政府采购管理规定，属于政府采购集采目录范围内项目必须委托集中采购机构实施。同时，对达到公开招标数额标准的工程项目，未经财政采购管理部门批准一律不得采用其他非招标方式实施。否则，依照相关规定，财政部门一律不予拨付建设资金，同时要按照《政府采购法》的相关规定予以处罚。

　　扩大工程招投标的适用范围

　　《招标投标法》所调整的工程建设项目，是指各类土木工程的建设项目，既包括各类房屋建筑工程项目，也包括铁路、公路、机场、港口、矿井、水库、通信线路等专业工程建设项目；既包括土建工程项目，也包括有关的设备、线路、管道等安装工程。从实施的具体范围和规模标准来看，必须进行招投标的规定适用于大型的基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款援助资金的项目。而从创建公共财政支出结构的角度来讲，《政府采购法》所调整的工程建设项目范围和内容要远远大于《招标投标法》所调整的对象。对此，在进一步延伸工程建设招投标范围和内容，严格按照集中采购目录和公开招标数额标准确定的工程项目实施的同时，在招标投标的规则和程序方面，要严格按照《招标投标法》的规定实施政府采购。

　　加大非招标采购项目监管

　　在《政府采购法》规定的采购方式中，除公开招标、邀请招标外，还有竞争性谈判、单一来源采购、询价等非招标采购方式。对不适用招投标的其他工程政府采购项目，在组织实施前，建设单位要及时编制政府采购计划，报送财政部门审核资金，办理政府采购项目审批手续。对属公开招标数额标准以下、限额标准以上的工程采购项目，要委托集中采购机构或有资质的中介机构采用非招标政府采购方式进行操作；对限额标准以下的，经政府采购管理部门审批后，既可委托集中采购机构在委托范围内代理采购，也可自行采购，实行工程决算制。在实际工作中，要借鉴非招标采购方式在货物类和服务类采购方面取得的成功经验和做法，针对工程项目特点，积极探索出一套行之有效的操作规程和办法，确保政府采购各项政策功能的发挥，切实做到应采尽采。