编者按 评标是采购人、供应商和政府采购相关各方最为关注的焦点，是招标工作收获的时刻，也是政府采购过程中问题凸显的主要环节。评标质量的好坏决定了是否能够选出最适合的供应商，获得合理的价格、质量和服务。政府采购活动有关各方会以不同的形式集中参与到评标环节中，使政府采购的一些问题在此环节凸显。

　　招标文件是集中采购机构向潜在供应商发出的要约邀请，招标文件体现了采购人的需求情况，包括对潜在供应商的最低资格要求，货物、工程或服务的技术要求，评标办法和标准及其他商务要求等内容。虽然在招标文件发出之前已经多方审核把关，但在评标过程中，招标文件的一些潜在问题还是凸显出来。问题的产生涉及诸多因素，值得分析和研究，在评标过程中具体存在以下问题。

招标文件不规范 受苦的是供应商。

　部分资格要求条件过高

　　采购人将部分资格要求条款规定得过高或明显不合理，导致评标过程中废标率提高或竞争性不足的问题比较常见。

　　根据《政府采购法》的相关规定，供应商的资格要求由采购人根据项目实际需求情况提出，只有少数项目的采购人请采购代理机构提出参考意见，但无论资格要求提出的方式如何变化，采购人的意见都会处于主导地位。项目的直接实施或使用单位提出主导意见原本无可厚非，但问题是这些主导意见有意无意中与政府采购规定的原则相悖，而这些问题存在一定隐蔽性，供应商往往会疏忽，直到评标环节，问题才暴露出来。

　　案例一：一个网络产品政府采购项目，采购人提出的“供应商所投产品须在该地区行政事业单位中具有8个单项合同金额为50万元及以上的类似业绩”资格要求条款，导致该次采购项目废标。

　　本案例有以下三个特点：一是网络产品已普及到我国的每个角落，通常认为这一要求不高。因此，在集中采购机构认为此条款要求有潜在风险并提出异议时，采购人未予以修改；二是采购人对参加投标的供应商业绩要求较高；三是评标过程中，有评委认为业绩作为资格要求不符合规定，将业绩作为综合评分既符合政府采购要求，又可以客观地对供应商进行评价。

　　《政府采购法》第二十二条规定：“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”案例中的情况可以将采购人要求理解为“特定条件”。《政府采购法》第二十三条同时规定：“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”笔者认为，采购人的要求符合政府采购的相关规定，问题仅出在要求过高、不合理上。

　　案例二：一个家具政府采购项目，评标时虽然参加投标的供应商不少，但无一家项目所在地的供应商参加投标。经了解才知是采购人坚持要求参加投标的供应商注册资金不低于3000万元，对于这个要求，项目所在地的家具生产企业基本达不到。招标公告发出后，虽然遭到部分供应商的质疑，但3000万元的注册资金要求最终未改变。而实际上本次采购项目分为3个包，预算金额分别约为100万元，有能力承担此项目的供应商数量不少。

　　持赞同观点的人认为：一是在全国范围内具备此条件的供应商较多，不影响充分竞争；二是此要求从另一角度看也是在促进当地企业加强自身建设；三是政府采购相关法规并未规定注册资金要求不能为3000万元及以上，3000万元的注册资金是本项目的特定要求。

　　持否定观点的人认为：3000万元的注册资金要求与《政府采购法》第九条“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”的规定相悖，也与第二十二条“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的规定相悖，应予以修改。

　　本案虽因供应商的息事宁人而未使问题扩大化，但要维护好政府采购正常秩序，还需要社会参与各方的共同努力。

　　对供应商实施符合性检查困难

　　《政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备良好的商业信誉和健全的财务会计制度、有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录、具备采购人规定的特定条件。”招标文件中，通常把这些条件纳入对供应商的符合性检查。然而实际工作中，在评标环节就上述条件对供应商的符合性进行检查存在一些困难。

　　案例：某政府采购项目招标文件中规定：“供应商应有良好的商业信誉和健全的财务会计制度（要求供应商提供近三年的经审计的会计报表）、有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。”但此两项要求在招标文件中并未要求供应商提供证明文件。

　　本项目中标结果公布后，引发供应商的质疑投诉，当地财政部门经调查后认为中标供应商不满足前述条件，不具备《政府采购法》要求的资格条件，本次采购项目按废标处理。而实际情况是，中标供应商有劳动执法年检合格证，并在投标文件中提供了合法的税务登记证，因该公司到开标前刚成立一年多，故只能提供一年的财务报表。

　　针对类似问题，采购代理机构调整了招标文件中要求提供的投标文件内容及形式，但执行两个多月来问题仍然不少。这些问题主要是由于我国地域广阔，各地要求不一致造成的，再加上我国在制度层面尚处于商业信誉与诚信体制尚未完全建立起来的阶段，对供应商的商业信誉和健全的财务会计制度、依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录等方面真正做到客观检查，还需要一些时间或做进一步的探索。

　　预算设置不合理

　　政府采购项目的采购预算在确定中标人前通常是保密的，但由于目前实际工作中政府采购预算编制方法、渠道、参与编制的人员等的不规范，还有在预算编制过程中涉及的人员、环节较多，在开标前保证采购预算的保密性不太可能。

　　即便如此，政府采购预算作为一级财政或部门的资金使用计划，仍然是政府采购活动顺利开展的重要依据。在政府采购过程中，采购预算一般会由采购人在评标会上进行项目需求状况介绍时向评标委员会公布。在评标过程中，由预算产生的问题主要有以下两方面：

　　1.部分供应商的报价超过采购预算，使实质性响应的供应商不足三家，造成采购项目废标

　　《政府采购法》第六条规定：“政府采购应该严格按照批准的预算执行。”不少招标文件将供应商的报价是否超采购预算作为实质性要求，这很容易造成部分供应商在初步评审时因报价超预算而不合格，最终导致实质性响应的供应商不足三家，采购项目废标。

　　笔者认为，此条款的设置不科学。依据《政府采购法》第三十六条的规定，供应商的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的，才予以废标。上述情况只是部分供应商超预算，这样处理对报价在预算范围内的供应商而言并不公平，且会影响采购项目的正常进行。

　　笔者认为，可以通过一些手段或方法进行调整。如采用综合评分法时，招标文件可以规定供应商的报价超预算的价格评分为“0”分，这个规定可以降低报价超预算的供应商成为中标候选供应商的几率，还可以弥补采购预算编制不准确的缺陷。如果综合评分的结果，报价超预算的供应商得分仍然排在前面，若采购人承诺可以支付，评标委员会仍可以依据第三十六条的规定推荐出中标候选人，避免采购失败和增加不必要的社会成本。当然，这种情况出现的几率很小，但当所采购设备的市场价格向上波动或受其他因素影响，采购项目紧急、资金又有保证时，不失为一个好途径。

　　2.供应商的报价远低于采购预算，采购人认为供应商低于成本报价

　　笔者在政府采购评标过程中时常碰到报价远低于政府采购项目预算（低于30%～50%或更多）的情况，且该报价还最终成为中标价格或成交价格。当这种情况出现时，许多采购人不愿意接受，他们认为供应商低于成本报价，由该供应商中标或成交将会给政府采购项目的具体执行带来风险。

　　案例：某个采用竞争性谈判方式进行的印刷品政府采购项目，采购预算为32万元，最终成交价为8.7万元，采购人代表一直不愿意接受这个结果，并找出各种不切合实际的理由拒绝，经评标委员会及集中采购机构的工作人员说服，最终才在评标结果上签了字。

　　后经了解，印刷品采购项目是该部门首次纳入政府集中采购，采购预算是参照上一次购买价测算的，且由于历史原因，以往只由一家印刷企业供货，故价格较高。

　　笔者对项目的执行情况进行了跟踪，获得的信息是：采购人对项目执行的结果还是很满意的。这说明政府采购预算编制方法、渠道、参与编制的人员等需要进一步规范，才能更好地解决部分政府采购预算刚性不强、预算细化不够的问题。

　　技术参数要求不合理

　　技术参数要求是否合理，是采购人利用有限的预算资金获得合理的货物、工程或服务的重要保证，但在目前的评标过程中，由于技术参数要求设置不合理引起的问题仍然存在。

　　1. 被列为实质性要求的“★”号条款的合理设置问题

　　财政部第18号令第四十三条规定，在评标期间，出现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质性响应的供应商不足三家的，招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上的财政部门，由财政部门按照以下原则处理：一是招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购；二是招标文件存在不合理条款的，招标公告时间及程序不符合规定的，应予废标，并责成招标采购单位依法重新招标。因此，“★”号条款设置不恰当，极易出现实质响应的供应商不足三家的情形，使采购项目失败，造成重复劳动，增加采购成本和社会费用。

　　案例：一个公开招标的采购项目，递交投标文件的供应商只有3家，开标会结束后，经评标委员会评审推荐了中标候选人，中标公告发出后，参加投标的其中一家供应商提出了质疑，质疑的主要内容是：其中一家供应商的投标不满足招标文件中“供应商须提供近两年经审计的会计报表”的“★”号条款要求。

　　分析：经政府采购监督部门查证，质疑问题确实存在，且质疑供应商也不满足此条要求，其只提供了一年经审计的会计报表。其实，被质疑供应商为一家成立不到一年的公司，无法提供两年的会计报表。评标委员会在评审时认为其余两家公司的问题基本满足，所以继续评审打分，推荐了中标候选人。财政部门对质疑问题按程序进行复议后，本次采购废标。

　　虽然采购人因为项目的实施时间较紧，难以接受废标的结果，但因“★”号条款为实质性要求，不满足任何一项实质性要求和条件的投标会被拒绝，按无效投标处理，只有一家单位合格的情况下，按规定报财政部门后，依据财政部门的审批意见才能继续采购。本案中被质疑问题若为非“★”号条款，评审时还可允许一定偏离。因此，招标文件中的实质性要求，无论是商务条件还是技术条件，设置均要科学合理，以免影响采购工作的正常进度。

　　2.非实质性技术要求出现负偏离时难处理

　　这个问题在评标过程中也经常碰到，按照规定，非实质性要求和条件应允许存在一定的偏差，但允许偏差的最大范围、最高项数以及对这些偏差进行调整的方法不好把握。因此，招标文件中针对上述问题的规定较少，采用综合评分法时由评标委员会掌握尺度，其结果通常是评委评分尺度差距较大，不能客观反映情况。

　　评标时碰到此类问题，若能采取请评标委员会进行充分讨论的方式，形成一定的评审意见后再打分可能会好一些，即使有质疑，处理起来也方便、安全。

　　另外，当采购项目技术要求较多且采取打包采购时，一个包中通常会出现20～30项或更多的采购内容和大量的技术要求，评标委员会难免出现“遗漏”。处理这类问题比较麻烦，发生质疑时往往要进行复议，一旦复议结果使原中标结果发生变化，问题的处理则更加复杂。

　　3.技术要求中的倾向性问题

　　财政部第18号令第二十二条规定：“招标采购单位可以根据需要，就招标文件征询有关专家或者供应商的意见。”采购人在编制技术要求时，或多或少会征询有关专家或者供应商的意见。

　　这其中隐含了不少问题，如供应商在提供咨询服务时的偏颇问题，采购人新购设备与原有设备兼容、配套问题，使用同一品牌系列的产品更有利于售后服务的问题，采购人已习惯使用该系列的设备产品等问题，不同程度地带有倾向性，均会在采购人的实际需求中表现出来，只是有的表达得比较明显，有的表达得比较隐蔽而已。

　　关于回避，财政部第18号令第四十五条规定：“招标采购单位就招标文件征询过意见的专家，不得再作为评标专家参加评标。采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标。采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标。”被征询过意见的专家必须回避，针对这种情况的规定很明确，而法规中未就采购单位征询过意见的供应商是否回避做出规定，在进行政府采购法律法规修订的时候应适当进行修改。当然，这个问题在实际工作中界定也比较困难。

　　评标方法不科学

　　评标方法作为招标文件的重要组成部分，反映的问题主要有：一是综合评分法中的评分细则不够科学合理或未能准确量化评分因素；二是将最低评标价法简单化使用，即将最低报价法作为最低评标价法的评标办法，最低评标价法中的最低报价是建立在同技术标准、同质量、同售后服务项目“三同”的基础上的，忽视这“三同”中的任何“一同”，其最低报价都不能算是真正意义上的最低报价，确定这种不在同基准线上的最低报价为中标价是不公平、不公正的。对于以上问题，政府采购相关配套法规中只确定了大原则，而无细化的操作细则，因而在实务操作中，需要政府采购活动参与各方在认真执行各项政府采购规定的情况下，不断以创新的精神完善政府采购制度和实施方法，以使政府集中采购工作真正起到规范政府采购行为、加强行政监督和廉政建设的作用，实现“阳光下交易”的目的。

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