■采购人是否有必要实施“管采分离”专题

　　编者按 本报曾在不久前对采购人单位内部如何进行政府采购机构设置的问题进行了深入的报道和讨论。近日，有读者来信发问：“机构设置方式有多种选择，但是否应该对体现‘管采分离’加以重视？”该读者的提法在目前具有一定的普遍性，采购人也对‘管采分离’存在一定程度上的误读。由于采购人单位内部对采购工作需要进行管理和操作，于是他们简单地把“管采分离”误认为是管理和操作的分离。

　　鉴于这种观点和现象的存在，《政府采购信息报》记者采访了多位业内人士，对一些典型的现象和观点进行了梳理形成此专题报道。一是希望能帮助纠正采购人和读者对“管采分离”的错误理解；二是探讨在采购人单位内部，采购管理和操作部门分设的做法是否可行。

　　【现 象】

　　“管采分离”被误读 实际运行困难多

　　为何难以推行？

　　张先生是某行政单位政府采购部门的负责人，前不久，单位在他的提议之下重新划分了部门职能，将政府采购工作中“采”的具体环节交给了机关服务部门。如此一来，原政府采购部门大大减轻了工作量，只掌握全系统的政府采购管理，如编制采购计划、制定本系统内的规范性文件、批复采购需求和各类申请等。

　　运行了一段时间后，张先生非但没有轻松起来，反而发觉工作越来越难开展。机关服务部门在接到政府采购部门发出的采购需求后，长时间没有反馈，致使一些项目的采购时间一再拖延，用户部门怨声载道。张先生就此和机关服务部门沟通，却得到意想不到的答复--开展工作需要履行部门内签报程序，逐级批复之后才能开始采购。

　　张先生感到十分困惑：“原本认为在单位内部把‘管’和‘采’这两个环节相分离，不仅可以减轻各部门负担，还会促进工作规范，没想到实施之后反而让工作越发难以开展。这种做法到底好不好呢？”

　　据了解，张先生的困惑在采购人单位中具有普遍性。他们甚至发出疑问：“‘管采分离’不是《政府采购法》的要求吗？为什么在实际工作中却难以推行？”

　　种种原因选择“分离”

　　随着政府采购制度改革的推进，大量原本自行采购的项目被“收编”，各采购人单位的采购量逐年加大，成立一个独立的管理机构呼之欲出。关于机构设置，有些单位有了想法却不知从何入手。“如果机构设置本身都谈不上规范，就更难以发挥它应有的职能了。”大家心里想的，都是同一个问题。

　　此时，“管采分离”的要求似乎给了采购人以指导。他们认为， “管理职能与操作职能分离，形成既相互制约又相互协调的监管工作机制”对单位自身来讲，就是既要有“管”的部门，也要有“采”的部门，如此一来，两个部门间可以形成相互的监督制约。就这样，带着这个理念，采购人单位内部“管”、“采”环节分别由两个部门负责的模式被大量复制。

　　除此之外，还有一些现时没有条件为政府采购工作单独设立机构的单位，“兼职”部门只能尽力指定1～2人专职。巨大的工作量和繁重的工作压力使得他们不得不把“采”的环节分了出去。

　　和前两种情况相比，有一些单位所谓的“管采分离”并非从利于工作的角度出发。他们用传统的眼光看待政府采购工作，认为“买东西”的活应该由后勤部门承担，往往在自己有能力兼顾“管”和“采”的情况下，甩开具体的采购执行。

　　此“分离”非彼“分离”

　　在去年实施的全国政府采购执行情况专项检查中，许多采购人单位在工作汇报上都体现了这样的内容--成立了独立的政府采购工作负责部门，并在内部实现了“管采分离”。这让检查组的成员频频摇头。

　　湖北省财政厅政府采购管理处处长魏承玉说：“完善的‘管采分离’是一种政府采购管理体制，是在政府采购监督管理部门统一管理监督下，采购单位、集中采购机构等执行操作部门依法组织具体采购活动。在日常工作中，通常所指采购监管机构与采购操作机构（采购代理机构）的相互独立，与采购人单位内部机构设置无关。”

　　“采购人为了提高采购操作的规范化程度，依照采购环节尽量将机构职能分开，初衷是好的。但是他们对概念理解有误，有时候如此设置还有些盲目，没有做到从自身的实际情况出发。”重庆市政府采购处处长宾燕渝说。

　　有专家表示，采购人单位内部的采购管理与《政府采购法》中提到的采购监管是完全不同的概念，采购监管部门仅指各级政府的财政部门。但这并非表示各个单位就不可以在内部对采购活动实施监督，纪检和审计正是法律规定的两种监督检查方式。

　　好效果来自正确的认识

　　对于采购人来说，政府采购是一项重要工作，同时也是一门复杂的学问。在不断探索如何做好这项工作的过程中，没有捷径可走，若想取得好的效果，只能用心学习，将政府采购的各项政策钻研透彻。

　　理解错了“管采分离”，继而按照错误的理解进行机构设置，虽然这种设置行为本身目前看起来还有一些收效，但是依据错误认识做出决策的现象不应该被提倡。

　　其实，相比于采购监管机构和采购代理机构，采购人对于政府采购政策的理解和认识，或者说采购人的业务能力有待提高。这有客观的原因，比如采购人负责政府采购的部门往往身兼数职，或者相关负责人可能到岗不久，但主观的原因不容忽视。其一，许多采购人内部人员对采购业务不精通，由于疲于应付日常工作而又不思学习；其二，对采购工作没有足够的认识，连一些“送来”的学习机会都不珍惜。

　　在采购人的队伍中，不乏一些优秀的代表。他们带着“干一件工作就要干好”的态度，不断学习进取，经常与其他单位交流取经。他们所在单位的政府采购工作往往进步速度明显，呈现出欣欣向荣的局面。

　　政府采购是一项新生的事物、一门崭新的学问，只有研究透彻了才能做出正确的决策，只有决策正确，才能保证工作效果总是好的，而非“偶然好”或者“歪打正着的好”。

    【观点】

　　分离还是合并？依据实际情况选择

　　了解到自己所在单位的采购管理和操作部门分设并非法律规定的“管采分离”，许多采购人代表都恍然大悟。有一些人还感叹：“本想对单位机构设置进行精心打造，制度、理论基础却有误。”

　　目前，随着制度改革不断推进，越来越多的单位都选择或即将选择单设政府采购部门，面对管理和操作到底应合并还是分开，他们也感到很迷茫。

　　有业内专家表示，两个机构分设与否各有好处，应依据单位自身实际情况做出决策。

　　分开：可以形成有效监督制约

　　“《政府采购法》规定采购监管部门与采购代理机构要‘管采分离’的目的是什么？就是要形成有效的监督制约，利于采购的公平、公开和公正。”国家民委规划财务司资产管理处处长宋立坤说，“因此，采购人单位内部将‘管’和‘采’的环节分开，同样能够获得相互牵制、相互监督的效果。可以有效避免在采购需求提出、评标定标、签订合同等环节出现‘一言堂’或暗箱操作等不良现象。”

　　据了解，环境保护部、中国红十字会总会等单位都将采购管理和操作的职能分开，由不同的部门进行管理。环境保护部还依据采购限额进一步细分，协议供货、公开招标、分散采购等分别由对应岗位负责。

　　如此一来，职责划分就比较清晰，一旦出现问题能够及时找出正确原因，在各司其职的情况下还有效减轻了人员负担。

　　在中国红十字会总会，采购操作同样由机关服务局下属的多个部门承担，但分工的依据是采购对象的种类。例如，有的部门负责救灾备灾物资采购，有的部门负责急救物资采购等。据经营处处长薛跃介绍，中国红十字会总会每年采购规模较大，采购项目种类也很多，这样细致分工是为了把每一笔捐赠资金花到实处。

　　合并：有利于采购效率提高

　　并非所有单位都赞成管理和操作职能分离，一位采购人代表这样阐述理由：“在行政单位内部，各个部门虽团结在领导班子周围，但同时又各成体系。这种现象在一些大单位尤为明显。如果采购管理机构和操作机构跨部门而设，会增加报批报备程序，影响采购效率。”

　　另有一位业内人士提出了类似的观点--应该依据采购环节实现岗位分设，但须在同一部门内实现。即在同一部门内由不同的人负责不同的环节，如此一来决策速度快、执行效率高。

　　国家行政学院就没有将采购操作部门分设出去。虽然资产管理处同时负责资产管理和政府采购工作，但部门内部有“管”有“采”，每个人分工明确、各司其职。每逢重大项目，办公厅主管领导还亲自“上马”率领队伍打好“攻坚战”。资产管理处处长李登峰表示，虽然工作量很大，但合理分工保证了每个项目都做得扎扎实实，完成了预期的目标。

　　许多采购人单位对国家行政学院这样的采购机构设置都比较赞同。他们纷纷表示，如果不是单位有特殊的采购需求，或者采购量实在非常大，最好还是不要将机构分设。这样一来，可以保证采购政策的上下贯通以及采购效率的提高。为了确保规范，可在部门内部依据采购环节进行岗位分设。

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