摘要
　　
　　政府采购管理包括目标管理、体制管理、制度管理、执行管理、监督管理等，其作用机制是通过多环节、全方位的管理实现公共支出的科学化和社会资源的优化配置,表现为市场和公共两方面。
　　
　　我国政府采购制度实施初期，其市场调节和公共管理方面的作用主要体现在节约资金、规范行为、反腐倡廉等方面。随着政府采购范围和政府采购规模的扩大，其公共管理作用越来越突出，但这些作用的发挥有赖于管理的规范。
　　
　　从目前情况看，我国政府采购制度改革在一定程度上还存在着目标管理有悖初衷、体制管理不够顺畅、制度管理滞后、执行管理缺失等问题,制约着政府采购职能作用的充分发挥和采购事业的发展。
　　
　　目标管理是核心 集中采购程度应提高
　　
　　我国政府采购制度实施的初衷是实现集中采购，即将过去分散于各部门的公共购买行为转变为一个或几个部门集中采购的行为。这种支出管理格局的调整，应当包括两方面的内容，一是购买主体的转换，二是购买行为的集中化。购买主体的转换即由过去多个购买主体转换为政府集中采购机构一个或几个购买主体。购买行为的集中化是指由过去多个部门分散采购转变为采购机构集中采购。
　　
　　但从目前的情况看，这种转变并不彻底，主要表现在:一是采购模式上划分了政府集中采购和部门集中采购。部门集中采购考虑了我国市场不够发展的因素,但实际操作中却诱发了许多不规范行为。按照法律规定，部门集中采购应委托部门集中采购机构和政府集中采购机构组织采购活动，但在实际工作中，由于省级以下并未设立部门集中采购机构，导致许多部门采购项目委托给社会中介机构代理采购，造成委托行为上的不合法，同时由于对中介机构监管不到位，易产生腐败现象和寻租行为。二是虽然法律规定纳入集中采购目录的采购项目应委托集中采购机构采购，但实际执行中，一些部门和单位受部门利益的影响，想方设法规避政府集中采购，致使许多纳入政府集中采购目录的集中采购项目，并未实行政府集中采购。三是集中采购中许多环节权益让度大于制度规范。表现为对部门权益的让度超越了制度规范。按照《政府采购法》的规定，采购需求由采购人确定,采购人可以评标委员会成员的身份参加评审工作,采购活动中信息公告的发布、中标候选人的确定、合同签订、验收等环节的委托权在采购人手中。这为采购人制定倾向性采购需求，与供应商或专家串标、采购指定品牌产品提供了空间，有的采购人甚至采取拒签合同、拒绝验收货物、拒付资金等手段抵制政府采购，这与政府采购不得指定品牌、不得排斥潜在供应商、落实国家环保节能政策等相悖。这些现象反映出政府采购活动的主体仍是多元化的，政府采购的集中化实现程度还很低，与目标管理的初衷仍存在差距。

　　
　　体制管理是基石 四个弊端待破除
　　
　　政府采购与部门预算、国库集中支付同为公共支出管理改革的“三驾马车”，目前，部门预算、国库集中支付基本在相同的管理体制下运行，而政府采购管理体制却在全国呈现出五花八门的体制格局。中央一级有中央国家机关政府采购中心、中共中央直属机关政府采购中心，同时设立了全国人大、政协及各部委采购中心作为部门集中采购代理机构；各省级政府采购中心设置情况较为复杂，有同时设立两个集中采购机构的，有集中采购机构隶属于省政府的，有隶属于省政府办公厅的，有隶属于国资委的，有隶属于成套设备局的等等。市、县级设置集中采购机构的情况同样存在类似问题。
　　
　　笔者认为，作为政府管理的一项制度，这种体制格局带来四方面的弊端。
　　
　　一是宏观上无一盘棋管理基础，不利于形成制度整体推进的合力。由于各地体制不同，隶属关系不同，必然带来机构设置、政策执行、操作管理、制度管理、人员监督管理、信息统计管理、绩效评价、规范化管理等方面的各自为政，上、下、纵、横之间无法形成统一的管理平台，不利于制度整体推进合力的形成。二是微观上无相对统一的运行机制，不利于建立统一的政府采购市场。不同的体制导致各地集中采购机构运行机制的各不相同，有的实行按采购类别设置内部机构、人项合一的运行机制，即内部设置货物、工程、服务部门，项目由执行人从编制招标文件、发布信息公告、组织开评标活动、签订合同、组织项目验收等一直盯到底；有的按操作流程设置内部机构，实行分段式采购的运行机制，即按将采购活动分编制招标文件、现场开评标、合同签订、验收等几个环节进行，一个项目在不同环节由不同的项目执行人，共同完成采购活动；有的按类别设置内部机构，但按流程实行分段式运行机制。运行机制的各不相同必然带来与统一的政府采购市场之间的矛盾,进而加大政府采购活动的成本，降低采购效率。如同一类型的采购项目,由于各地政府采购活动模式不同，供应商在一些地方投标无需提供的东西,在其他地方却成必须，一旦疏忽，就会“落标”，造成市场竞争缺失。对采购单位来说，本可以买到性价比很高的产品，却因前者投标无效或废标，退而求其次或重新组织招标，造成重大损失。三是不利于建立协同的信息资源和操作平台。信息化建设是政府采购活动的助推器，在提高采购工作效率、增强采购活动透明度、加强监督、资源共享等方面发挥着重要作用，但信息化建设必须建立协同和资源共享平台才能最大限度地发挥其作用。由于体制、机制不同，执行手段不一，各地以自身机制为基础建立信息化平台，一方面会造成重复建设和信息资源浪费，另一方面，加大了建立协作与资源共享平台的难度，影响了共享水平，也不利于统一政府采购市场行为规范。四是不利于实施《政府采购协议》（以下简称GPA）谈判。我国加入GPA的谈判正在进行中，但不同的管理体制，不利于谈判措施的制定和作用发挥。
　　
　　制度管理是保障 可操作性须加强
　　
　　政府采购制度实施以来，存在着运行超前、制度滞后的状况，《政府采购法》作为政府采购制度实施的实体法，只规定了政府采购各当事人的一些基本权利、义务和程序，对具体执行虽制定了法规，但仍难以满足采购活动需求。
　　
　　一是《政府采购法》没有及时出台相应的实施细则，在具体执行时经常出现无法律规定或有法律规定但操作性不强的问题，导致采购活动无法可依；二是许多采购操作缺乏制度规范，如工程项目政府采购、非招标方式政府采购的操作规程、供应商质疑处理办法、供应商诚信管理办法、采购人违规处罚办法、评审专家责任追究和处罚办法、政府采购活动评价制度等都不到位，而这些又恰恰是具体工作中迫切需要解决的问题；三是已有制度中存在着相互衔接不畅、指导性不强、相互矛盾等问题。如《政府采购法》对不同采购方式的适用条件做了具体规定，其中除单一来源采购方式外，其他采购方式都要求参与采购活动的合格供商有三家以上，但实际中往往会出现两家合格供应商的情况，按相关规定，实行招标采购的应予废标，而实行其他采购方式的也不成立，既不符合竞争性谈判、询价采购的要求，也不符合单一来源采购的要求，实际操作中无所适从；四是一些政府采购政策缺乏具体的落实措施，如支持自主创新、节能环保等尚缺乏具体支持办法和措施。

　　
　　执行管理是重点 环环相扣不可少
　　
　　执行管理既有采购目录执行管理、采购预算执行管理、采购计划执行管理、采购活动操作执行管理、采购合同管理、验收管理、资金支付管理，也有内部、外部监督管理等。政府采购是一个很长的链条，包括政府采购预算编制、计划审批、采购执行、采购监管、资金支付和项目执行结果等环节。目前，由于政府集中采购机构相对健全，在执行环节能够加强采购规范操作研究，规范化与效率管理相对比较严谨，但其他环节执行管理没有衔接性地跟进，使政府采购工作很难整体推进，如政府采购预算管理不实不细，造成采购预算与采购计划不符。再如计划审批与下达不集中，造成集中采购活动零散化，无法实现集中采购规模效应；采购目录制定缺乏标准规范，无政府集中采购和部门集中采购标准及中央、省、市限额制定标准，采购人易不执行采购目录，规避采购行为；采购人委托采购、提供技术需求不及时、签订合同不及时，影响采购效率；采购监督管理部门对部门采购、分散采购监督管理不力等问题，都在很大程度上制约了采购事业发展的进程。
　　
　　监督管理是手段 追究不力要根治
　　
　　监督管理是保障政府采购阳光交易的重要手段,但目前我国政府采购监管存在着覆盖面小、责任追究不力等问题，主要表现为监督职责与监督内容不具体、不匹配等现象。
　　
　　为此，要进一步加强研究，树立目标管理、系统管理、科学管理理念，在构建科学政府采购管理体系上有新的突破，以协调发展、可持续发展为着力点，构建科学的政府采购管理体系，做强、做大、做精政府采购事业。
　　
　　一要从树立科学发展观，促进政府采购工作协调可持续发展的角度出发，在工作中树立大采购理念。将政府采购行为规范扩展到采购活动前的政府采购预算编制、计划编制和计划申报等环节和采购活动后的履约监督、绩效评价。既要强化、细化采购活动过程的管理，又要推动部门加强预算和计划编制的科学性，改变预算和计划编制的粗放行为，约束采购部门提高报送采购计划的时效性，将监管的形式和内容有机结合起来，将监管的内容覆盖各个环节，只有链条上各个环节都科学、规范、高效了，才能整体推动采购工作的科学、规范和高效。如果只在执行环节做大做强，其他环节没有跟进，这些环节就会成为发展中的短板，不符合科学发展观统筹兼顾、协调可持续的内涵。
　　
　　二要从构建统一的政府采购市场体系出发，建立集中化管理的政府采购模式。当今社会，经济发展多变，政府采购作为市场经济中的一个板块，连接政府和市场，更需要构建完善的市场体系，培育市场竞争力，只有这样，才能实现政府与市场的双赢。为此，政府采购应尽力采取集中化的目标管理模式，在省级以下不再划分政府集中采购与部门集中采购，且事实上，按照法律规定及省级以下无部门集中采购机构的实际，二者的划分无实质意义。采取集中化的目标管理模式有利于最大限度地促进市场发育，培育市场功能。
　　
　　三要从整体推进政府采购制度的角度出发，尽快建立全国统一的政府采购管理体制和运行机制。现行各自为政的体制机制格局从某种意义上扭曲了政府采购制度的体征，肢解了制度本身的功能和作用，不利于制度的整体推进。政府采购相关部门应尽快建立全国统一的政府采购管理体制和运行机制，形成一个统一有序的功能体，最大限度地发挥政府采购的职能作用和政策功能，释放体制势能。
　　

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