编者按 身处信息化时代，电子化毫无疑问是政府采购必须迎接的最大挑战之一。要做好政府采购电子化工作，必须对这一工作有正确的思想认识和清晰的战略规划，这需要汇集全行业的智慧。中央国家机关政府采购中心信息服务处处长何滨多年从事政府采购电子化一线工作，他的文章对电子化的看法兼具理论高度和实践基础，是少见的全面、深入、开创性探讨政府采购电子化的文章，具有很强的理论和现实意义，今予刊登，与读者共享。
　　
　　政府采购电子化具有高效、透明、规范、节约等优点，近几年我国中央和地方政府在政府采购电子化建设方面已经取得了显著的成效。今年出台的《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）对各级政府实施政府采购电子化具有重要指导意义，必将促进政府采购电子化的科学发展。我们应该借此东风厘清思路，找准定位，明确建设任务和建设目标，分清各方权利和责任，按照先易后难的顺序稳步推进，以期早日实现真正意义上的全国统一的政府采购电子化平台建设，促进决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府采购权力结构和运行机制的建立和健全。

中央国家机关政府采购中心信息服务处处长 何滨

　　　　　　　　　　　我国政采电子化现状
　　
　　相关政策频繁出台
　　
　　长期以来，国家高度重视政府采购电子化相关工作，出台了一系列政策以推动此项工作开展。党的十七大指出要加强信息资源开发利用，扎实推进电子政务，引导推广电子商务，加强信息安全保障工作。而《关于加快电子商务发展的若干意见》(国办发[2005]2号)和《关于加快电子商务发展工作任务分工的通知》(国信办【2006】9号)也指出，电子政务和电子商务是今后一个时期我国信息化工作的关键。政府采购电子化融合了电子政务和电子商务两大前沿领域，是以信息化促现代化的切入点和制高点。《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号）指出：“坚持体系建设，进一步推进政府采购电子化。”这是国家第一次以国办名义要求推进政府采购电子化，影响深远。
　　
　　财政部近几年的工作要点都提到了要加强政府采购电子化建设。发改委、工信部《中国电子商务“十一五”规划》提到：“建设政府采购电子商务试点工程。加强政府采购电子商务平台建设，逐步实现政府采购全流程电子化。切实发挥政府在电子商务应用中的示范和带动作用”。
　　
　　值得一提的是，中纪委、监察部在《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》中提出：“研究制定电子化招标投标办法。逐步构建统一的招标投标信息平台，实现信息资源公开、共享。”由此可见，国家已经把政府采购电子化提升到政府采购行为公开、透明的重要手段的地位，将其视为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一，政府采购电子化的重要性进一步提高。
　　
　　此外，不少相关法律也为政府采购电子化创造了良好环境，特别是2004年《电子签名法》的出台，基本上解决了网上交易当事人的身份识别、电子文件的真实性、完整性、安全性等难题，使政府采购电子化具备了良好的技术规范要求。
　　
　　各地实践经验丰富
　　
　　我国内地的政府采购电子化事业在良好的政策气候中不断探索、发展，相对于美国、加拿大、韩国以及中国香港、台湾等国家和地区，起步虽晚，但利用后发优势，依托先进成熟的网络信息技术，进展较为迅速。目前，我国从中央到地方，很多政府采购监管及执行部门都开展了政府采购电子化平台建设工作，尤其是沿海地区集中采购机构在电子化方面推广较快，积累了较为丰富的实践经验。从某种意义上讲，电子化采购已演变成为一种促进政府采购创新的重要渠道，在总体上推动了政府采购事业的发展。
　　
　　电子化的基本内容
　　
　　政府采购电子化主要包括监管层次电子化和执行层次电子化。
　　
　　监管层次电子化指通过电子化实现针对政府采购的政策指导、规范信息发布、采购方式审批、控制预算支付、管理专家、处理投诉、实施审计和监察、实施诚信体系、管理职业资格等功能。执行层次电子化指通过电子化实现政府采购相关的计划、委托、招标、谈判、询价、单一来源、投标、评审、订购、合同、验收及相关资产管理等功能。
　　
　　政府采购电子化系统角色较多，面向财政监管部门、集中采购机构、采购人、供应商、专家、公众等多个角色，在不同层次上都需要明确各个角色的职能、权限和任务。只有明确了各角色权责，才能明确政府采购电子化的需求，才能为用户提供可靠、高效的服务。

　　
　　　　　　　如何建设政采电子化平台
　　
　　电子化要勇于创新
　　
　　随着政府采购事业的快速发展，政府采购电子化工作在突飞猛进的同时，在实施过程中也遇到了一些问题。宏观方面，政府采购电子化面临法律保障缺失、标准规范空白、区域和部门发展不均衡、跨部门数据共享困难、建设主体混乱、建设运营模式不清晰、重复投入等问题；微观方面，存在操作流程多样、权限设置不清、功能需求不明等诸多“疑难杂症”。
　　
　　面对这些问题，在当前法律法规和规章制度难以一步到位的情况下，为推动政府采购事业的前进，必须摸着石头过河，在不违背《政府采购法》和国家有关法律法规的大原则的前提下，要勇于创新，敢于探索，在积极实践中获取宝贵经验，为今后的工作铺路搭桥，奠定基础。
　　
　　统一电子化平台是必由之路
　　
　　全国统一的政府采购电子化平台可以最大限度地消除当前存在的政府采购信息孤岛现象，整合资源，实现高度信息共享，提高政府采购管理科学化、规范化、精细化水平。通过统一的电子化平台，监管部门可以实现实时监督管理，执行部门可以协同合作，用户可以方便地与监管和执行部门沟通，提高采购效率，实现对供应商的信用管理，保证采购质量；同时，还对防止重复建设，规范政府采购行为，完善诚信体系建设，更好地发挥政府采购的政策功能有重要意义。所以，建设全国统一的、标准的、先进的政府采购电子化平台是必由之路。
　　
　　体现决策、执行、监督互相制衡
　　
　　政府采购体制机制的完善是顺利实行政府采购电子化的前提。电子化平台建设和运维，原则上应严格按照党的十七大上对政府机构改革所要求的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明”，做好与政府采购制度改革的结合，与相关机构职能设置相适应，坚持管采分离，权责明确。在建设过程中，首先是要加强统一规划、设计，要统一规范、统一标准、统一接口，实现信息资源共享；其次，平台应依托现有政府采购电子化系统进行整合，做好数据集中和分布式应用，避免过度建设和复杂操作，以达到简洁实效、分步实施、保证系统运行效率的目的；再次，平台各系统的管理、维护和升级应力求技术方面自主可控，保证采购效率及信息安全。
　　
　　平台框架应取相对统一模式
　　
　　一般来讲，全国统一的政府采购电子化平台框架主要有以下3种模式：
　　
　　1.完全统一的平台。此平台范畴比较广泛，横向到边、纵向到底，将全国政府采购各个角色纳入到一个系统上操作，包括财政部门、集采机构、采购人、专家和供应商等。优点是：财政投入相对较少，功能大而全，权限、流程和数据高度集中、一致。缺点是：不符合管采分离的改革方向，容易导致权责不清和管理困难。
　　
　　2. 相对统一的平台。此平台分为两大系统，统一的监管系统和统一的执行系统，两个系统相对独立，又实现实时数据交换。监管系统的用户主要为全国财政部门、审计部门、监察部门等。执行系统的用户为全国集采机构、采购人、供应商和专家等。相对统一的优点是：体现管采分离，科学合理、权责分明、信息统一、管理成本低。缺点是：流程和数据集中性、一致性相对较弱，可能导致信息共享和交流不畅。
　　
　　3.分布式平台。此平台基本不改变当前全国政府采购电子化建设和运维的格局，但是各地方、各部门必须按全国统一的操作流程、数据标准、文本格式自行负责本权责范围内的监管系统和执行系统的电子化系统建设。各系统之间完全独立，靠统一的数据标准来实现实时交换数据。优点是：由于当前各地区、各部门运行机制差异很大、发展不均衡的国情现状，此模式相对稳妥，管理、维护方便。缺点是：财政资金可能存在重复投入造成的浪费，流程和数据集中性、一致性弱，可能导致信息孤岛。
　　
　　笔者认为在当前体制机制还不很完善的情况下，第一种模式的致命弱点，即不符合管采分离原则，不能体现中央提出的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府采购权力结构和运行机制。第三种模式的建设方式相对分散，不能改变电子化建设各自为政的局面，难以形成合力，有可能陷入旧有的困境。相对而言，第二种模式更为稳妥和科学，一方面建设起点较高，相对原有系统将实现彻底和全面的技术和管理飞跃；另一方面从体制上看，可能更容易理顺各方关系。
　　
　　监管和执行平台均可以是国家投入、集中处理、分级管理的统一平台，是具有公共性、共享性、标准性的资源平台，同时还应当是支持特殊需求的个性化平台。可以引入先进的云计算和虚拟化技术，组建数据集中计算和存储中心，然后向采购人、供应商等提供信息发布、网上交易及信息共享等非营利性的平台服务。这种方式可以共享全国的资源，满足监管部门、集中采购机构、中介机构、采购人和供应商的需要，切实降低成本，实现节约型电子政府采购系统。

　　
　　做好跨部门数据交换工作
　　
　　跨部门数据共享是信息化工作的重要课题。不管政府采购电子化平台采取哪种建设模式，均涉及跨部门数据共享，也就是政府采购平台如何从其他职能部门获取和为其提供有用的数据。
　　
　　从内部看，基础数据是政府采购电子化信息平台运行的起点，首先要规定统一的基础数据规范，包括采购人数据、供应商数据、专家数据、商品数据、采购执行数据等；其次是要统一技术应用，比如CA认证加密技术；第三是由政府采购监管部门、集中采购机构等组建政府采购集中数据管理中心，统一管理供应商注册、商品信息维护、专家管理、数据存储等方面的动态数据。
　　
　　从外部看，政府采购电子化平台要与海关、税务、工商、质检、统计、银行等部门和企业ERP系统协调数据接口，实现全国范围内的数据共享，实现非营利数据检索和调用服务，不仅能减少重复性工作和数据冗余，而且提高了相关采购数据的准确性、权威性。
　　
　　由于政府采购外部涉及的部门较多，数据共享比较困难。目前我国已认识到信息共享的重要性和信息孤岛问题的严重性，正在加快政府信息资源开发和利用的步伐。根据《2009年中国电子政务发展报告》，我国政府信息资源目录体系和交换体系等基础性工作取得了较大进展。国家拟定了《政务信息资源目录体系（征求意见稿）》与《政务信息资源交换体系（征求意见稿）》等23项体系标准，并在全国范围内征求意见。在天津、上海、北京、内蒙古等地开展了试点工作。比如，北京市率先建设了统一的政府信息资源中心，为各职能部门提供统一的基础性服务，促进了跨部门信息资源共享和利用，必将使政府采购电子化系统的数据交换越来越方便，也使建设全流程、实时、动态、准确的政府采购平台成为可能。
　　
　　技术方向上重点考虑开源软件
　　
　　技术方面要体现政策功能和科学发展观，坚持建设一个能不断完善、具有可持续发展特性的平台，坚持节约成本与应用新技术相结合，既考虑当前实际需要，又考虑未来的发展；将追踪学习国外先进技术与支持国产软件、应用开源技术相结合；坚持以自主开发维护为主、外包为辅的开发模式。从技术上看，开源代表了高度安全、自主可控和节约成本。出于安全和成本考虑，就连美国政府都力挺开源软件，最近白宫网站已经完全采用了开源平台，甚至一直固守专有软件的美国国防部也开始对开源软件敞开大门。对开源的支持也使奥巴马被外界冠以“开源总统”之称。开源技术对我国相对落后的信息技术发展是机遇，意味着可能站在巨人肩上前进，实现跨越式发展。政府采购事业是政策性很强的工作，我们的信息化建设必须以身作则，大力支持国产或者开源的系统来开发电子化采购平台。
　　
　　平台建设及运维应体现公共性
　　
　　目前国内政府网站的投资建设和运维一般有以下几种方式：全部由财政投入管理、部分财政投入加上部分网站收费经营、完全市场化运作。
　　
　　笔者认为政府采购虽然涉及市场交易，但其基础和根本特征仍然是政府行为。政府采购是反腐倡廉、节约资金、规范支出的重要政策性举措，是财政改革的重要方面。政府采购行为应该与市场行为和营利行为严格区别。
　　
　　如果政府采购行为掺杂了市场利益因素，它的公正、公平和政策功能必然受到影响和制约。纵观世界，政府采购电子化实施较好的美国、韩国等的电子化平台都是完全由政府投资运维，不走市场化道路，充分实现了政府公共管理与服务职能。
　　
　　所以，我国政府采购电子化平台建设和运维过程中，要避免或者减少采取任何市场化运作和营利收费行为。

　　
　　　　　认清意义 加快推进政采电子化
　　
　　总之，电子化方式是全新的采购方式，电子化绝非只是一种手段或者工具，电子化是革命性的创新，具有深远意义。美国前总统克林顿说：“信息产业革命是人类有史以来最大的一次革命，是数百年来难得的机遇”。
　　
　　我们要抓住时代赋予的机遇，迎接挑战，迎头赶上。监管部门应加快建设全国统一的监管平台，各级集中采购机构作为国家政府采购政策执行机构，具有规范性、公正性、非营利性，是实施政府集中采购的一线岗位，具有丰富的实践经验和无可比拟的资源优势，是建设和运维政府采购电子化执行平台的首选。 监管部门和集采机构应根据自身实际应用和经验积累，与其他相关部门加强合作，共同探索，完善体制机制，规范标准、流程和格式，按照国家统一的政府采购电子化平台的整体框架要求，科学规划，周密实施，按照高效、规范、可扩展和安全等要求，建设具有公共性、共享性、标准性的云计算平台，逐步实现为政府采购所有相关角色提供公共性、非营利的数据计算、数据存储、虚拟化等服务，最大限度节约财政资金，减少重复投入，实现数据和流程共享，如此必将有效解决目前政府采购电子化遇到的若干困难和问题。

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